Opinião & Análise

Ciências Comportamentais

Ciências Comportamentais aplicadas à Análise de Impacto Regulatório (AIR)

A mudança da opção padrão como política regulatória tem vantagens em relação às opções regulatórias convencionais

canudos
Por exemplo, no impacto ecológico do uso de canudos plásticos, quais ferramentas estão à disposição de reguladores para ajudar a resolver? – Crédito: Pixabay

A Análise de Impacto Regulatório (AIR) é um importante instrumento para o planejamento de medidas regulatórias mais eficazes. O principal objetivo da AIR é recomendar a melhor opção regulatória à autoridade decisória. Esta análise é realizada com base em pressupostos específicos, muitas vezes inspirados na Análise Econômica do Direito.

Apesar do cuidado técnico, a AIR pode falhar em cumprir seu propósito por ter seus procedimentos baseados em pressupostos não informados pelas Ciências Comportamentais. Neste artigo, o segundo da nossa série no JOTA,  apresentaremos de que forma os insights comportamentais podem ser incorporados à AIR para a ampliação da “caixa de ferramentas” à disposição de reguladores.

A adoção da AIR por reguladores representa um importante avanço, pois busca promover a objetividade no processo de tomada decisão. A AIR possibilita que as autoridades decisórias contrastem suas intuições com uma análise objetiva, transparente e independente. Porém, não basta estar atento ao cumprimento de requisitos formais e objetivos se a realidade cognitiva e comportamental dos agentes não for levada em consideração.

A nossa análise será direcionada ao conteúdo das “Diretrizes Gerais e Guia Orientativo para Elaboração de Análise de Impacto Regulatório” (Guia). O Guia é um manual elaborado pelo Ministério da Casa Civil que dispõe o passo-a-passo para realização de AIRs por agências regulatórias. Escolhemos o Guia por considerarmos que este manual servirá de parâmetro para a regulamentação do dispositivo da Lei de Liberdade Econômica (Art. 5º Lei nº 13.874/2019) que ratifica a obrigatoriedade de realização de AIRs por órgãos federais. Em razão da nova legislação, esperamos que as AIRs tornem-se cada vez mais comuns nos próximos anos.

Dividiremos nossas considerações à AIR em três artigos. Neste artigo, faremos observações às possibilidades de atuação do regulador disponibilizadas pela AIR. Nos próximos artigos, trataremos, respectivamente, das implicações das políticas comportamentais à regulação responsiva e dos aspectos metodológicos relacionados à utilização das Ciências Comportamentais na AIR. O objetivo das nossas observações nestes três artigos é demonstrar como as Ciências Comportamentais podem ser incorporadas à AIR para o planejamento de regulações mais eficazes.

Há novas ferramentas à disposição de reguladores

O Guia fornece três alternativas[1] para atuação do regulador (pps. 45-7). Primeiro, reguladores podem exercer os chamados atos de “comando e controle”, que abrangem medidas de criação de normas prescritivas e previsão de mecanismos de fiscalização e punição de desvios.

Alternativamente, reguladores podem remodelar incentivos econômicos, interferindo na relação entre custo e benefício da tomada de decisão. Por fim, reguladores também podem atuar por meio de campanhas de informação e conscientização dos agentes econômicos.

As três alternativas assumem que o alvo da regulação é um agente definido por uma concepção forte de racionalidade. De acordo com o Guia, a atuação do regulador é direcionada a pessoas que supostamente respondem a alterações nos incentivos de forma consistente e são capazes de assimilar grandes quantidades de informação.

Ocorre que esta é uma assunção pouco realista[2] sobre como agentes reais tomam decisões. É preciso criar novas alternativas e aperfeiçoar os caminhos convencionais.

Considere o problema do impacto ecológico do uso de canudos plásticos. Quais ferramentas estão à disposição de reguladores para ajudar a resolver este problema? De acordo com o Guia, reguladores podem por exemplo: (i) banir o uso de canudos plásticos, a solução adotada por reguladores em São Paulo; (ii) aumentar impostos sobre os canudos plásticos; (iii) exigir que estabelecimentos comerciais fixem cartazes em lugar visível com mensagens de conscientização.

A incorporação de insights das Ciências Comportamentais à atividade regulatória permite a ampliação das possibilidades de atuação de reguladores. Um exemplo é a mudança da opção padrão (default option). A opção padrão é aquela  selecionada caso o tomador de decisão não faça nada e tem por base a nossa tendência à inércia diante de determinadas decisões.

Trazendo este insight para exemplo dos canudos de plástico, reguladores poderiam exigir que estabelecimentos comerciais fornecessem canudos de papel e deixassem canudos de plástico em estoque. Para ter acesso ao canudo de plástico, o consumidor teria que pedir a troca do canudo para um atendente. Com a mudança da opção padrão, é esperado que o consumo de canudos plásticos diminua significativamente num primeiro momento e que deixe de existir a médio prazo, sem a necessidade de proibição. Mais à frente, daremos um exemplo que mostra este efeito.

A maior parte das pessoas poderá pensar que no caso dos canudos de plástico a melhor opção regulatória é a proibição. No entanto, a mudança da opção padrão como política regulatória tem vantagens em relação às opções regulatórias convencionais.

Primeiro, a mudança de opção padrão não retira ou torna economicamente inviável (ex.: aumento de impostos) o exercício da liberdade de escolha das pessoas. Este é um ponto importante, pois as pessoas intuitivamente valorizam sua liberdade para escolher, ainda que para tomar más decisões. Considere o exemplo clássico da proibição do tabaco. Ainda que ciente dos seus malefícios individuais e sociais, uma parte significativa das pessoas não seria a favor de sua proibição.

Influenciar mudanças de comportamento através de intervenções e políticas comportamentais é, portanto, uma alternativa paternalista libertária.

O paternalismo libertário busca conciliar o que deveria ser inconciliável: paternalismo e liberdade de escolha. É paternalista por influenciar os comportamentos nos sentidos desejados pelas políticas públicas e libertário por fazê-lo preservando a liberdade de escolha.

Segundo, a mudança da opção padrão também tem vantagens em relação a campanhas de conscientização. Conscientizar pode demorar muito tempo e tem um elevado custo. Mudar hábitos de consumo, por exemplo, pode levar décadas. Por outro lado, intervenções comportamentais, como a mudança da opção padrão, geralmente têm custos menores e começam a ter efeitos de forma imediata.

Muitos países adotaram a estratégia de mudança da opção padrão como política regulatória. Conforme relatório da OCDE de 2014 (capítulo 4), países que implementaram a adesão automática de regime de previdência privada tiveram aumentos significativos de cobertura. Por meio da adesão automática, o trabalhador é inscrito automaticamente no regime de previdência e pode optar por sair (opt out)  quando quiser. O exemplo mais significativo foi o da Nova Zelândia. Desde que alterou sua regulação em 2007, a cobertura de previdência privada no país saltou de 15,8% em 2006 para 64,4% da população em 2013.

A ampliação das possibilidades para a atuação de reguladores vai além da criação de novas ferramentas. Os insights comportamentais também podem ser utilizados para aumentar a eficácia das medidas regulatórias convencionais. Imagine uma agência regulatória hipotética de energia elétrica, a AREE. O principal desafio atualmente enfrentado pela AREE é diminuir o desperdício de energia elétrica. A autoridade decisória da AREE resolve realizar uma AIR para decidir como atuar. Depois de alguma semanas de trabalho, o relatório final de AIR recomenda a implementação de duas medidas regulatórias.

Primeiro, o relatório de AIR aponta que parte relevante das pessoas não percebe que desperdiça energia. Há, portanto, um problema de falta de informação. Para resolver este problema, a medida recomendada é colocar o máximo de informações nas contas de luz. A medida consiste em adicionar dados detalhados sobre o consumo de energia (ex.: consumo em diferentes horários), dezenas de dicas sobre meios de economizar energia e mensagens de conscientização às faturas. A ideia é que estas informações ajudem os consumidores a estarem mais atentos aos contextos em que desperdiçam.

Adicionalmente, o relatório de AIR demonstra que é relativamente pequena a diferença entre o valor das contas pagas por consumidores que economizam e aqueles que desperdiçam. O desperdício de energia elétrica parece não doer no bolso. É preciso alterar também os incentivos econômicos. Como resposta a este problema, o relatório recomenda a implementação de um sistema de recompensas e penalizações pecuniárias, na forma de descontos e acréscimos nas contas.

É difícil imaginar que estas medidas não sejam opções promissoras e seguras para resolver o problema do desperdício de energia elétrica. Contudo, as medidas selecionadas são arriscadas do ponto de vista comportamental e podem gerar resultados irrelevantes ou contrários aos esperados.

Campanhas publicitárias, salvo algumas exceções, têm pouco impacto sobre este tipo de comportamento. Isto ocorre porque nossa atenção e capacidade para processar informações são limitadas. Ao contrário do senso comum, não é suficiente nem recomendável disponibilizar grandes quantidades de informação. Quanto mais informação disponível, mais complexa e custosa torna-se a tomada de decisão, podendo chegar ao ponto de nos deixar sobrecarregados (information overload)[3].

No exemplo da AREE, dezenas de dicas sobre economia de energia, dados detalhados sobre consumo e mensagens de conscientização é, provavelmente, informação demais. Para ser eficaz, a comunicação precisa ser ajustada às nossas limitações cognitivas. É preciso que a informação comunicada seja simplificada e esteja em destaque (salience).

Considere o exemplo da última reformulação do guia de alimentação (food guide) fornecido pelo Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA). Desde 2011, a imagem de uma pirâmide alimentar foi substituída pela imagem de um prato de comida com divisões para frutas, vegetais, grãos e proteínas. A nova forma de comunicação é mais eficaz por ser simples, intuitiva e familiar para os consumidores.

Além de simplificar a informação, indicar que outras pessoas também estão economizando ou as normas sociais vigentes costuma ser uma estratégia eficaz para alterar comportamentos. Por exemplo, uma intervenção realizada em Belén, Costa Rica, conseguiu diminuir o consumo de água de forma significativa e duradoura por meio da adição de pequenos stickers nas faturas.

Os stickers traziam a comparação entre o consumo da residência com o consumo da média da vizinhança. Se o desempenho da residência fosse abaixo da média da vizinhança, a fatura vinha com um emoticon feliz; se acima da média, um emoticon triste. Com alguns cuidados como este de também adicionar emoticons[4] nas faturas intervenções simples que mobilizem comparação social podem ter efeitos comportamentais positivos.

A adição de um sistema de recompensas e penalizações também pode gerar efeitos indesejados na prevenção de desperdício de energia elétrica. Um destes efeitos é a diminuição da motivação intrínseca que as pessoas têm para não desperdiçar em razão da adição de incentivos extrínsecos, como recompensas e penalizações efeito conhecido como crowding-out. No contexto do combate ao desperdício de energia, a adição de incentivos extrínsecos pode servir como um desincentivo para que as pessoas intrinsecamente motivadas continuem se esforçando para não desperdiçar.

Isto ocorre porque a adição de incentivos extrínsecos coloca um “preço” no combate ao desperdício e pode alterar a percepção das pessoas sobre esta atividade.

Em razão desta “precificação”, pessoas intrinsecamente motivadas podem começar a perceber o combate ao desperdício não mais como um dever moral, mas como uma questão meramente econômica de balanço entre custos e benefícios[5].

Um estudo realizado em 1998 em creches em Israel ilustra bem o efeito colateral da adição incentivos extrínsecos no contexto do cuidado dos pais. No estudo, os pesquisadores testaram implementar um sistema de pequenas multas para diminuir o problema do atraso de responsáveis em buscar crianças após as aulas. A adição de um incentivo extrínseco deveria diminuir os atrasos, porém o que os pesquisadores encontraram foi o contrário. Nas creches em que os responsáveis podiam pagar multas, os atrasos aumentaram.

Isto ocorre em parte porque as pequenas multas tornaram a atividade em uma questão econômica, o que diminuiu a motivação intrínseca que os pais tinham de buscar seus filhos no horário. Com a motivação intrínseca reduzida, o comportamento ficou mais dependente do valor do incentivo econômico que, no caso, não foi suficiente.

O mesmo efeito pode ser encontrado em outros contextos em que as pessoas podem estar intrinsecamente motivadas para realizar uma tarefa, como realizar trabalho voluntário. Por exemplo, neste estudo experimental, voluntários que receberam um pequeno pagamento trabalharam menos horas do que voluntários que não receberam nada.

Estes dois exemplos demonstram como a incorporação de insights comportamentais pode contribuir para o planejamento de regulações mais efetivas.  No nosso exemplo hipotético de AIR, as Ciências Comportamentais poderiam ter fornecido valiosos insights para recomendar medidas mais eficazes e menos custosas para a diminuição de desperdício de energia elétrica. Se a AREE estivesse enfrentando outro problema, como o atraso sistemático no pagamento de contas de luz, insights diferentes poderiam ser utilizados para informar a atuação dos reguladores.

Conclusão

O propósito da Análise de Impacto Regulatório é recomendar à autoridade decisória a melhor forma de atuação. Para realizar este propósito, os guias de AIR fornecem um conjunto de alternativas bem definidas para atuação do regulador. Este conjunto, entretanto, é limitado àquelas que assumem que o alvo da regulação são agentes que exibem comportamentos sistemática e previsivelmente racionais.

Esta é uma assunção pouco realista sobre como agentes reais tomam decisões, o que pode levar a regulações com resultados insatisfatórios. Neste artigo, buscamos demonstrar que as Ciências Comportamentais não apenas fornecem novas medidas regulatórias, mais realistas do ponto de vista psicológico, como também podem informar a realização de ajustes na implementação das alternativas convencionais.

Referências

CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Diretrizes gerais e guia orientativo para elaboração de Análise de Impacto Regulatório – AIR. Brasília: Presidência da República, 2018.

FREY, B.; GOETTE, L. Does Pay Motivate Volunteers? IEW – Working Papers Nº 007, Institute for Empirical Research in Economics – University of Zurich, 1999.

GNEEZY, U,. MEIER, S.; REY-BIEL, P. When and Why Incentives (Don’t) Work to Modify Behavior. Journal of Economic Perspectives, v. 25 (4), pp. 191-210, 2011.

 GNEEZY, U.; RUSTICHINI, A. A Fine Is a Price. The Journal of Legal Studies, v. 29, pp. 1-17, 2000.

IYENGAR, S.; JIANG, W.; HUBERMAN, G. How Much Choice Is Too Much? Contributions to 401(K) Retirement Plans (2004). in: MITCHELL, O.; UTKUS, S. (eds.) Pension Design and Structure: New Lessons from Behavioral Finance. Oxford: Oxford University Press,  2014.

OCDE. OECD Pensions Outlook 2014. Paris: OECD Publishing, 2014.

SAUGATO, D.; MONTERO, J.; ZORATTO, L.; GONZALEZ-CALVO, O.; DARLINGM, M.; LORENZANA, K. A behavioral approach to water conservation: evidence from Costa Rica (English). World Bank Policy Research Working Paper Series, Policy Research working paper nº 7283,  2015.

 SCHULTZ, P.; NOLAN, J.; CIALDINI, R.; GOLDSTEIN, N.; GRISKEVICIUS, V. The Constructive, Destructive, and Reconstructive Power of Social Norms. Psychological Science, v. 18(5), pp. 429–434, 2007.

ZAMIR, E.; TEICHMAN, D. Behavioral Law and Economics. Oxford: Oxford University Press, 2018.


[1] Importante ressaltar que o Guia (p. 44) incentiva que os reguladores busquem outras alternativas.

[2] Para uma discussão introdutória sobre este tema, veja o artigo anterior da nossa série no JOTA. Para uma discussão mais aprofundada, veja o capítulo dois do livro “Behavioral Law and Economics”.

[3] Por exemplo, um estudo publicado em 2004 demonstrou o efeito negativo de sobrecarregar trabalhadores na decisão sobre participar de planos de aposentadoria oferecidos pelo empregador – os planos 401(k). Os pesquisadores observaram que a adesão dos empregados diminuía na medida em que o número de opções de planos aumentava: com duas opções, a média participação era de aproximadamente 75%; com 59 opções, a média caía para aproximadamente 60%.

[4] A comparação entre consumo de energia entre vizinhos é uma estratégia eficaz para reduzir consumo de energia, porém é preciso ter cuidado com a influência da média de consumo da vizinhança sobre as residências de baixo consumo.  Esta influência negativa é demonstrada em um estudo publicado em 2007, realizado em San Marcos, Califórnia. O estudo demonstrou que as residências de baixo consumo são igualmente influenciadas pelo comportamento da vizinhança e também ajustam seu consumo à média. Porém, neste caso o ajuste significa aumento do consumo e mais desperdício de energia – o efeito bumerangue. No mesmo estudo, os pesquisadores demonstraram como o efeito bumerangue pode ser mitigado. Não houve aumento do consumo nas residências de baixo consumo que receberam em suas contas também uma mensagem de aprovação social por estarem abaixo da média, como uma carinha (emoticon) feliz.

[5] Para uma compreensão mais aprofundada deste tema, ver o artigo “When and Why Incentives (Don’t) Work to Modify Behavior”.


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