O setor de mobilidade urbana já vinha enfrentando grandes desafios mesmo antes da pandemia. Por exemplo, com o uso de aplicativos para locomoção, a queda no número de passageiros nos sistemas de ônibus, a crescente dificuldade dos poderes públicos em manter subsídios e a dificuldade de gestão e operação unificada entre sistemas metropolitanos e locais.
Vinda a pandemia, o quadro se agravou e soluções inteligentes se fazem necessárias. Sabemos que as inovações nas políticas públicas são sempre desafiadoras, mas é o papel do Direito Administrativo trabalhar a sua mutação para acompanhar a sociedade e a tecnologia.
Dentro disso, existe o inerente dever do titular dos serviços de assegurar que eles atendam às demandas da coletividade da melhor forma possível, à luz da situação fática existente. As soluções jurídico-contratuais devem ser ancoradas na realidade, e não buscar a tutela intangível do interesse público, que sempre varia conforme o viés do ator que o invoca:
“Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.”[1]
De forma mais concreta, este poder-dever se cristaliza nas normas sobre concessões de serviços públicos. A nível federal, temos o art. 6º da Lei n. 8.987, o qual trata do serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários e da atualidade. O mesmo conceito é encontrado em praticamente todas as leis congêneres subnacionais.
Estabelecido, portanto, que o Poder Concedente tem a incumbência de zelar pela modernidade da prestação dos serviços e atuar em defesa dos usuários. Adicione-se a isso um mundo cada vez mais digital e móvel, em que a criação de um serviço de transporte coletivo on demand é uma realidade nascente, cuja implementação está sendo rapidamente catalisada pela pandemia do Covid-19. De fato, parece-nos que esta modalidade on demand poderá configurar-se como evolução natural do transporte público individual, a exemplo da ampla utilização de aplicativos como 99 Táxi, Uber e tantos outros.
Por transporte coletivo sob demanda (on demand) entende-se a flexibilização do transporte público com objetivo de conectar polos de transporte, destinos populares ou atender a áreas remotas. Ele visa promover flexibilidade nas rotas e horários, sem perder o planejamento de recursos e serviços, otimizando o sistema. Atua de forma compartilhada ou não, e pode ser usado em vários modos de transporte. Este serviço funciona basicamente com a reserva de viagens por passageiros, tornando a oferta flexível à demanda. Sua atuação mais eficiente é em áreas de baixa demanda e fora dos horários de pico, fazendo a integração multimodal.
Não entraremos aqui na descrição desse tipo de serviço, suas qualidades ou desafios. Por ora, nos concerne estabelecer o embasamento jurídico pelo qual ele pode (e deveria) ser adotado como evolução da política pública de transporte.
De forma muito específica, os contratos de concessão de sistemas de ônibus usualmente permitem (a) a oferta de serviços diferenciados aos usuários; e (b) o estabelecimento de serviços complementares, entendidos como o atendimento com características operacionais complementares da linha já existente, mas com a mesma funcionalidade, visando a atender necessidades diferenciadas. Por outro lado, há a prerrogativa dos poderes concedentes de regular o serviço e zelar pela sua prestação adequada.
Por se tratar de um tema de fronteira, há que se considerar a possibilidade de alterações, por exemplo, na Política Nacional de Mobilidade Urbana, tal qual ocorreu com os serviços de transporte remunerado privado individual de passageiros, objeto da Lei Federal n. 13.640, de 26 de março de 2018.
Não obstante, saliente-se que o serviço on demand está de acordo com princípios (art. 5º)[2], diretrizes (art. 6º)[3] e objetivos (art. 7º)[4] da Lei 12.587/12, a qual institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
“Art. 5º A Política Nacional de Mobilidade Urbana está fundamentada nos seguintes princípios:
I – acessibilidade universal;
…
III – equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo;
IV – eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano;
…
VI – segurança nos deslocamentos das pessoas;
…
IX – eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana.”
“Art. 6º A Política Nacional de Mobilidade Urbana é orientada pelas seguintes diretrizes:
…
IV – mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade;
V – incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de energias renováveis e menos poluentes;”
“Art. 7º A Política Nacional de Mobilidade Urbana possui os seguintes objetivos:
I – reduzir as desigualdades e promover a inclusão social;
…
III – proporcionar melhoria nas condições urbanas da população no que se refere à acessibilidade e à mobilidade;”
Aliás, a acessibilidade (amplamente preconizada na Lei 12.587/12) atualmente é algo muito mais abrangente, que deve ser também entendida como acessibilidade digital. Afinal, as normas são anteriores à transformação digital da mobilidade urbana havida nos últimos anos.
Quanto à forma de implementação do serviço on demand, entendemos ser necessária a utilização de termo aditivo, haja vista configurar o estabelecimento de um serviço complementar anteriormente inexistentes e que possuirá características substancialmente distintas dos serviços até então operados. Inclusive, será preciso verificar que outros impactos o serviço on demand teria nas concessões existentes (ex.: forma de utilização pelo usuário, novas obrigações da concessionária, tarifas, indicadores de desempenho, etc.).
Demais disso, pela natureza fortemente digital do serviço, há uma robustecida transparência de dados e accountability, o que poderia servir de impulso para que se evolua nestes temas mesmo no serviço tradicional. Por certo, a novidade deverá ser solidamente amparada no processo administrativo das concessões, com as justificativas fáticas, jurídicas, técnicas e econômicas pertinentes.
Dito isso, acreditamos na evolução das políticas públicas rumo à tecnologia a serviço do cidadão e a um menor custo de operação dos sistemas.
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[1] Decreto-Lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.
[2] Acessibilidade universal; equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano; segurança nos deslocamentos das pessoas; e eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana.
[3] Mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade; e incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico.
[4] Reduzir as desigualdades e promover a inclusão social; e proporcionar melhoria nas condições urbanas da população no que se refere à acessibilidade e à mobilidade.