Intervenção federal: consequências jurídicas e institucionais

Em julho do ano passado tivemos a oportunidade de escrever no JOTA sobre os limites de atuação do Congresso durante uma Intervenção Federal, em virtude de Representação por intervenção federal protocolada no STF pela Procuradoria Geral da República na época (IF 5.215).

Com a assinatura do Decreto de Intervenção Federal no Estado do Rio de Janeiro na última sexta (16), para além dos efeitos práticos na segurança pública estadual e na vida dos moradores, diversas questões jurídicas e institucionais ganham novos contornos diante do ineditismo da medida.

1 – É possível a aprovação de Emenda à Constituição do Estado do Rio de Janeiro na vigência da Intervenção Federal?

A Constituição do Estado do Rio de Janeiro prevê norma expressa que veda a sua alteração durante a vigência de Intervenção Federal (art. 111, §3º). Apesar de tal questão aparentemente não suscitar maiores dúvidas diante da positivação clara da limitação no texto da Carta estadual, é preciso analisar seus fundamentos, eis que geram implicações jurídicas nos demais Estados e Municípios.

A limitação circunstancial ao poder de reformas à Constituição (60,§1º) nada mais é do que uma norma de reprodução obrigatória.

O princípio da supremacia constitucional exige que as normas editadas pelas Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais estejam em plena assonância com o texto constitucional, de modo que as Constituições Estaduais¹ e as Leis Orgânicas² devem obedecer aos princípios estabelecidos na Constituição Federal. A autonomia dos entes federativos, portanto, é limitada pela vontade soberana do constituinte originário. A partir dessa concepção nasce a ideia de normas de reprodução obrigatória, que seriam normas condicionantes do poder de auto-organização dos entes da federação³, também chamadas de normas centrais da Constituição Federal⁴, ou normas limitativas da autonomia dos Estados⁵.

Se as normas de reprodução obrigatória traduzem restrições aos demais entes federativos, expressando normas centrais, é possível inferir que tais limitações podem ser expressas (art. 27, art. 75 e art. 125) ou implícitas. Em outras palavras, a impossibilidade de alteração da Constituição prevista no art. 60, §1º da Constituição é uma norma de reprodução obrigatória, portanto, por sua força normativa vinculante, sequer precisa estar expressa nos textos das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Trata-se de uma regra de observância imposta pela Constituição Federal.

Neste sentido, em precedente relevantíssimo⁶, o Supremo Tribunal Federal definiu que o devido processo legislativo previsto na Constituição Federal deve ser seguido por simetria pelos demais entes federativos, em razão da necessidade de observância dos princípios constitucionais pelas Constituições dos Estados e pelas Leis Orgânicas. A Corte entendeu, nos termos do voto do Rel. Min. Celso de Mello, que se aplicam, de maneira subordinante, as diretrizes básicas concernentes ao processo legislativo, eis que a Constituição Federal restringe o Poder Constituinte Decorrente. Na ocasião foi declarada a inconstitucionalidade de norma constitucional estadual do Mato Grosso que estabelecia o quorum de 4/5 para a aprovação de propostas de emenda à Constituição daquele Estado⁷.

Recentemente, o Supremo Tribunal Federal evoluiu sua jurisprudência e passou a entender que Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados (RE 650.898, Rel. p/ o ac. Min. Roberto Barroso, j. 1º-12-2016, Informativo 852, com repercussão geral) o que ratifica a orientação antes exposta.

Em suma, a Constituição do Estado do Rio de Janeiro prevê a impossibilidade de emendas durante a Intervenção Federal, contudo, ainda que fosse omissa nesse ponto, por se tratar de uma norma de reprodução obrigatória que decorre da supremacia do texto constitucional da república, haveria a limitação circunstancial independentemente de previsão expressa. Sendo assim, caso outra intervenção federal venha a ser realizada em outro Estado membro onde não haja previsão expressa de limitação à reforma da Constituição do estado, tal omissão é irrelevante em face da vinculação do processo legislativo estadual ao processo legislativo previsto na Constituição Federal.

2 – É possível a aprovação de Emendas às Lei Orgânicas dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro na vigência da Intervenção Federal?

Em virtude dos argumentos levantados no item anterior, parece lógico que os Municípios localizados no Estado do Rio de Janeiro também seriam afetados pela limitação circunstancial, norma de observância obrigatória por todos os entes federativos, ainda que tal regra de processo legislativo não esteja prevista expressamente no texto das Leis Orgânicas dos respectivos Municípios, máxime em virtude dos precedentes já consagrados pelo Supremo Tribunal Federal que ratificam essa posição de subordinação ao modelo federal.

3 – Essa limitação circunstancial se aplica aos demais Estados e Municípios brasileiros?

Apesar de se tratar de norma de observância obrigatória para todos os Estados e Municípios, a limitação prevista no art. 60, §1º da Constituição deve ser adstrita ao Estado que sofre a intervenção, bem como aos Municípios nele localizados, sob pena de se afetar drasticamente toda a federação de forma desmedida. Acompanhamos nesse ponto o entendimento do Prof. Marcelo Novelino⁸. A Intervenção Federal é medida excepcional que deve ser utilizada e administrada com extrema parcimônia. Não há fundamento jurídico para se obstar todos os entes da federação diante de uma intervenção circunscrita a um determinado Estado federativo, inclusive a Constituição exige que o Decreto de intervenção especifique a amplitude da execução (art. 36, §1º) o que reforça e se coaduna com essa posição de “limitação do limite circunstancial”.

4 – Qual seria eventualmente o remédio jurídico cabível para impugnação específica do Decreto de Intervenção Federal?

Até a data da redação deste artigo, dois pedidos de suspensão da Intervenção Federal haviam sido negados pela Min. Rosa Weber do Supremo Tribunal Federal em razão da ilegitimidade das partes. Entretanto, parece relevante apontar qual remédio jurídico seria eventualmente cabível em face daquele Decreto de Intervenção.

Em uma análise inicial, já que não é possível exceder ao objeto deste artigo, parece que o melhor remédio seria a utilização de um Mandado de Segurança Coletivo a ser impetrado por Partido Político com representação no Congresso Nacional no Supremo Tribunal Federal, ou uma ADPF, caso se consiga afastar a regra da subsidiariedade, ou ainda ADI caso se entenda que o Decreto possui generalidade e abstração (o que afastaria o cabimento da ADPF).

O Decreto de Intervenção para pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (intervenção espontânea), apesar de ser um ato de natureza administrativa tem nítido viés político-constitucional, sendo utilizado como prerrogativa do Presidente da República em um momento de excepcionalidade institucional, estando ligado à essencialidade do pacto federativo. Portanto, tal caráter político singular poderia servir de argumento defensivo em face de uma eventual Ação Popular. Ademais, a possibilidade de inúmeras Ações Populares geraria grave insegurança jurídica envolvendo tema político, sensível e complexo, de modo que uma palavra direta e final da Corte Suprema seria mais desejável em prol da segurança social evitando forte instabilidade social.

Repita-se: não se está defendendo que a Ação Popular não seja juridicamente cabível, mas a impetração de Mandado de Segurança junto ao STF por Partido Político ou uma ação de controle concentrado parecem institucionalmente mais recomendáveis diante da excepcionalidade e circunstâncias do caso, bem como das suas consequências jurídicas e sociais.

Como visto, a princípio não entendemos que seria possível o ajuizamento de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em razão do óbice de admissibilidade que esbarraria na subsidiariedade (art. 4º, §1º da Lei da ADPF). Há precedente do Supremo Tribunal Federal negando seguimento à Arguição de Descumprimento de Prefeito Fundamental exatamente pelo cabimento de Mandado de Segurança contra Decreto do Presidente da República (ADPF 319-PB, Rel. Min. Dias Toffoli, Dj. 14/05/14) e também negando seguimento à ADPF em razão do cabimento de Ação Popular (AO, 859, QO e ADPF 17, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário 05/06/02, ADPF 125, DJE, 125, 26/06/15, Min. Luiz Fux). Também decisão do Min. Teori Zavascki de 04/04/2016 pelo indeferimento da inicial da ADPF contra Decreto Presidencial em razão da possibilidade de ajuizamento de diversos mecanismos processuais nas vias ordinárias (ADPF 391-DF).

Todavia, caso se entenda que o Decreto de Intervenção possui efeitos concretos e que não há, nas palavras do Min. Teori (op. Cit.), “outra alternativa processual comprovadamente eficaz para estancar o problema”, tornar-se-ia perfeitamente cabível ADPF autônoma contra aquele ato do Poder Executivo. Por fim, caso se entenda que o Decreto de intervenção federal seria autônomo possuindo caráter de generalidade e abstração, poder-se-ia pugnar pelo recebimento subsidiário da ADPF como Ação Direta de Inconstitucionalidade, eis que o STF, com fulcro no princípio da fungibilidade, conhece ADI como ADPF e vice versa quando coexistentes todos os requisitos de admissibilidade (ADI 4.180-MC-REF, rel. min. Cezar Peluso, julgamento em 10-3-2010, Plenário, DJE de 27-8-2010), ou mesmo ajuizar diretamente a ADI junto ao STF (o que afastaria o cabimento da Arguição).

A questão não é simples e existem divergências doutrinárias e jurisprudenciais sobre cabimento e objeto das ações de controle concentrado à luz de cada caso concreto, sobretudo envolvendo a ADPF, que talvez seja a ação mais complexa e polêmica quando falamos em controle concentrado na jurisdição nacional.

Seja pelo aviamento de uma ou outra, fato é que aquele ato normativo ora em comento pode ser atacado por ações ordinárias e ações de controle concentrado.

5 – Quais os efeitos institucionais da impossibilidade de aprovação de Emendas Constitucionais no âmbito federal?

Não é novidade afirmar que a ocorrência de uma intervenção federal é comumente obstaculizada por questões institucionais: a sua decretação inviabiliza a aprovação de emendas à Constituição, o que inexoravelmente prejudica a agenda de reformas governamentais. Contudo, outras vertentes devem ser ressaltadas.

Como a Constituição possui nítido caráter analítico e prolixo, qualquer mudança relevante necessariamente depende de uma alteração no texto constitucional. Esse é um dos muitos ônus da Carta de 1988. Para além da impossibilidade de reformas estruturais para a agenda do governo, a inviabilidade de aprovação de Emendas à Constituição restringe alterações em campos específicos de interesses de diversos players da arena política nacional como: empresários, associações e entidades de classes, partidos políticos que já fazem prognósticos para as eleições de 2020 e 2022, além da própria sociedade civil organizada que fica obstaculizada de alterar o status quo.

Entretanto, talvez o efeito mais interessante em termos jurídico-institucionais seja a impossibilidade de reversão legislativa, via Emendas, de interpretações e declarações de Inconstitucionalidade feitas pelo Supremo Tribunal Federal.

Como afirma o Prof. Rodrigo Brandão em sua já clássica obra⁹ não são raros na história constitucional brasileira casos onde houve frontal reversão de decisões do STF através de Emendas à Constituição. A mais recente talvez seja a Emenda 96 de 2017 que incluiu o §7º ao art. 225 da Constituição em nítida retaliação à decisão do Supremo que julgou inconstitucional a prática da vaquejada.

Com a decretação de Intervenção Federal e a ocorrência de limitação no processo de Emendas à Carta, parece existir uma janela de oportunidades para a Corte Suprema ter uma postura mais ativista sem que haja uma reversão do Congresso, ao menos neste momento. Temas complexos e sensíveis que tem forte repercussão social e reação contrária no Legislativo podem vir a ser julgados pelo Tribunal neste período, hipótese no qual, sob uma perspectiva institucional de acesso à justiça e evolução social, possibilitaria que diversos jurisdicionados fossem beneficiados por aquela tese com decisões favoráveis nas instâncias ordinárias até que houvesse a posterior reversão legislativa.

Resta aguardar qual será a postura do Supremo Tribunal Federal neste momento de limitação do Congresso.

6 – Seria possível a tramitação e deliberação de uma Proposta de Emenda à Constituição durante a Intervenção Federal com eventual cessação/suspensão desta para votação de uma PEC?

O Presidente da República afirmou em declaração que: ”Ajustamos ontem [quinta, 15] à noite, com participação muito expressiva do presidente Rodrigo Maia e do presidente Eunício Oliveira a continuidade da tramitação da reforma da Previdência, que é uma medida também extremamente importante para o futuro do país. Quando ela estiver para ser votada, segundo avaliação das casas legislativas, eu farei cessar a intervenção. No instante que se verifique, segundo critérios das casas legislativas, que há condições para votação, reitero, farei cessar a intervenção”.

Como já exposto naquele artigo publicado no JOTA, analisando os anais da Assembleia Nacional Constituinte, verificamos que nos debates da Subcomissão do Poder Legislativo (pág. 163) envolvendo Emendas à Constituição na vigência de intervenção federal, foi dito pelo Constituinte Lúcio Alcântara categoricamente que “é bem provável que o Congresso não esteja em condições de deliberar sobre uma emenda constitucional” nessa situação.

A limitação circunstancial visa à proteção da integridade do texto constitucional em um momento de excepcionalidade institucional. Não são raras as manobras legislativas perpetradas com o objetivo de aprovar medidas antipopulares. No caso de uma intervenção federal a fragilidade é ainda mais evidente, fato que justificaria um juízo restrito da atuação do legislativo.

Entendemos, portanto, havendo intervenção federal o Congresso fica impossibilitado de continuar tramitações e deliberar sobre Propostas de Emenda à Constituição, sob pena de uma violação à proteção buscada pelo Constituinte durante esse momento de excepcionalidade.

Quanto ao segundo ponto da declaração que aduz a possibilidade de cessação da Intervenção para votação de PEC, tal conduta é vedada pela própria Constituição Federal. O texto da Carta Federal somente admite o fim da intervenção federal em duas hipóteses: i) quando findo o prazo do Decreto interventivo (art. 36, §1º); e ii) quando cessados os motivos da Intervenção (art. 36, §4º). Nesta linha é o entendimento do Prof. Lenio Streck¹⁰.

Como alerta o Prof. Rodrigo Brandão¹¹ seria uma nítida burla inconstitucional a suspensão ou cessação da Intervenção Federal para a votação de qualquer PEC durante a vigência daquela, máxime quando diante de um casuísmo, sem entrar no mérito da necessidade ou não da aludida Reforma. Certamente, se isso ocorrer, o Supremo Tribunal Federal será convocado para atuar e decidir sobre a constitucionalidade de tal conduta.

As questões são inovadoras e obviamente geram desafios. Não se busca neste texto esgotar o tema. O objetivo foi o de suscitar algumas reflexões. Outras interpretações e entendimentos certamente serão discordantes. A conjuntura traz uma infinidade de questionamentos sem respostas prontas que serão objeto de estudo por aqueles que se dedicam ao tema. Resta aguardar os desdobramentos dessa inédita situação para o Direito Constitucional pós-88 e acompanhar seus reflexos jurídicos e institucionais.

*Agradeço ao caro amigo Matheus Meott pelas pertinentes colocações e pelo debate sobre o tema e a querida Jessica Custódio pela revisão do texto.

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André Luiz Maluf – Procurador Municipal de Juiz de Fora. Advogado com atuação em Direito Público. Mestre em Direito Constitucional pela UFF. Pós-Graduado em Direito Público. Estudou Diritto Pubblico Comparato na Universidade de Siena (Exchange Program). Editor do Academia.edu.