Em julho do ano passado, o governo federal enviou ao Congresso o Projeto de Lei n. 3.887 (PL 3.887), que extingue as contribuições ao Programa de Integração Social (PIS) e para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e cria a Contribuição sobre a Receita decorrentes de Operações com Bens e Serviços (CBS).
Ao desenhar a CBS, foram revisadas todas as isenções e os muitos tratamentos diferenciados que existiam no PIS e na Cofins: regimes de suspensão para aquisição de equipamentos, alíquota zero para produtos da cesta básica, isenções de medicamentos, cadeiras de rodas, transporte escolar, água mineral, biodiesel, aerogeradores, dentre outros. Mas, o que está dando mesmo o que falar é a inclusão dos livros na tributação pela CBS[1].
Marcos da Veiga Pereira, presidente do Sindicato Nacional dos Editores de Livros (SNEL), em Live do Valor no dia 18 de setembro de 2020 (Live do Valor), afirmou que a ideia é que a CBS simplesmente siga o padrão dos impostos, imunes de tributação pela Constituição de 1988, ou permaneçam isentos de contribuições. Segundo ele, a isenção de PIS e Cofins dada em 2004 reduziu o preço médio dos livros em 35% nos anos seguintes, e que embora o consumo tenha aumentado num primeiro momento, depois ele voltou a cair. Não foram dados mais detalhes sobre a metodologia de cálculo.
No ano seguinte ao da vigência da lei que concedeu a isenção aos livros, houve aumento do lucro das editoras. Em reportagem no jornal Valor Econômico, sob o título “Editoras aumentam lucro em 2005”, as empresas afirmaram que “parte desse lucro é explicada pela aplicação da lei nº 11.033 (…), que reduziu a carga tributária sobre as editoras, isentando-as de pagar PIS/Pasep e Cofins”. Não há qualquer problema com o aumento no lucro das editoras, das livrarias, ou de qualquer agente envolvido na cadeia de produção e circulação de livros. Mas esse dado mostra que não há uma automática relação de causalidade entre a redução de tributo e a redução de preço. Tampouco pode se inferir que a redução de preço automaticamente aumente a demanda e quais os efeitos positivos do incremento da leitura para o indivíduo e a sociedade. Na mesma Live, há interessante debate entre o editor de cultura do Valor, Robinson Borges, e o presidente da SNEL, apontando diversas causas para a crise dos editores e livrarias no Brasil, especialmente a estratégia equivocada de redução de preços para aumento do consumo.
A isenção dos livros representa um gasto tributário[2]. A renúncia fiscal é uma forma de utilizar o dinheiro público. Por isso é importante avaliar se essa política pública é eficaz e eficiente, ou seja, se ela alcança seu objetivo e se mais poderia ser feito com menos recursos. É fundamental que a formulação e a avaliação da política pública se baseiem em dados e evidências, coletados e analisados de forma rigorosa.
A renúncia fiscal do PIS e da Cofins está estimada em R$ 1,2 bilhão para 2021. Desde 2004, quando foi instituída a isenção, foi avaliado se houve repasse da desoneração de tributo ao preço do livro? Se sim, o menor preço incentivou a compra de livros? Que outros fatores podem ter contribuído para o aumento da demanda? A compra de livros melhorou o hábito da leitura? Essa última pergunta pode parecer estúpida, mas na Live do Valor, o presidente do SNEL mencionou pesquisa que revelou que a principal razão para o brasileiro não ter melhorado seu hábito de leitura seria a falta de tempo.
Ainda que ignoremos todos esses passos de avaliação da qualitativa do gasto tributário, ou melhor, que assumamos que todas as respostas são positivas, resta saber quem estaria se beneficiando da isenção dos livros.
Entre as informações disponíveis em bases de dados públicas, é possível estimar, a partir da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) 2017/18, do IBGE, a aquisição de livros com recursos próprios pelas famílias, por estrato de renda domiciliar. Diferente de outros mercados de bens, a aquisição de livros por parte das famílias a partir de recursos próprios, supre apenas uma parte da sua demanda. Parcela relevante da demanda, sobretudo das famílias de baixa renda, é atendida por livros de distribuição gratuita feita pelo Estado, por bibliotecas e por doações às famílias. Contudo, não é possível estimar com precisão quanto cada componente corresponde da demanda total de livros.
Para a análise que será apresentada a seguir, as famílias brasileiras são divididas em sete faixas de renda domiciliar mensal, apresentadas em termos de salários-mínimos (SM), cujo valor, em 2017, era de 954 reais. O primeiro estrato é composto por domicílios cuja renda não ultrapassa dois salários-mínimos ao mês; no outro extremo do eixo X (ver gráfico), estão as famílias cujos rendimentos superam 25 salários-mínimos ao mês. O consumo médio familiar mensal de livros no país por faixas de renda é representado por dois subgrupos de despesas na POF: Livros didáticos e revistas técnicas[3] e Livros não didáticos[4].
Como o consumo de livros é algo que acontece ao longo de todo o ano (ainda que sua aquisição possa acontecer em meses específicos, sobretudo no caso dos livros didáticos), é mais relevante analisar a aquisição de livros pelas famílias em bases anualizadas. Com efeito, os dados de gasto médio mensal com a aquisição de livros pelas famílias da POF foram anualizados (multiplicados por 12).
Esses dados ilustram a desigualdade atual na aquisição de livros. É evidente que a aquisição de livros, por unidade familiar, é muito superior nas faixas mais altas de renda da população (as últimas três faixas de renda concentram apenas cerca de 10% estudantes do país).
Este exercício apontou que as famílias do primeiro estrato de renda gastaram cerca de 70 reais/ano com “Livros didáticos e revistas técnicas” (na média 2017/18), ao passo que as famílias do último estrato gastaram cerca de 450 reais/ano. Com relação ao subgrupo “Livros não didáticos”, observa-se que, nas duas primeiras faixas de renda, o gasto foi de menos de 5 reais/ano, enquanto na última faixa o dispêndio foi de aproximadamente 170 reais/ano. Ao agregar os dois subgrupos de despesa elencados acima, tem-se o seguinte resultado: famílias da primeira faixa cerca de 70 reais/ano, ao passo que as famílias da última faixa gastaram mais de 620 reais/ano.
Essas estimativas tornam-se ainda mais representativas quando analisadas em termos de unidades de livros. Para tanto, realizamos o seguinte exercício: as despesas com livros didáticos e revistas técnicas anualizadas foram divididas por 37 reais[5], valor médio do livro no Brasil, em 2017, estimado a partir de dados do Sindicato Nacional dos Editores de Livros (SNEL) e Nielsen. As despesas com livros não didáticos foram divididas por 10 reais[6], valor médio dessa categoria de livros, também estimado a partir de dados da SNEL e Nielsen.
Este exercício sugere que as famílias das duas primeiras faixas de renda (até 2 SM) consumiram, em média, de 2 a 3 livros didáticos por ano com recursos próprios, e o gasto com livros não didáticos não foi representativo em termos de volume. É fundamental notar que essas duas faixas de renda concentram 40% dos estudantes brasileiros[7]. Nas faixas intermediárias de renda (mais de 2 SM até 10SM), o consumo médio ficou entre 4 e 6 livros didáticos por família, ao ano. O consumo de livros não didáticos fica entre 1 e 3 unidades. Estas faixas de renda, por sua vez, concentram cerca de 45% dos estudantes brasileiros. As faixas de rendimento superior a 10 SM, ao mês, o consumo de livros cresce substancialmente, chegando a alcançar mais de 12 unidades de livros didáticos e 17 unidades de não didáticos, por unidade familiar, em média, na última faixa de renda (mais de 25 SM). Todavia, o último estrato de renda é composto por apenas 2,7% dos estudantes do país.
Figura 1: Estimativa de livros consumidos, ao ano, por faixa de renda, no Brasil
(*) Exclusive livros de distribuição pelo governo.
Fonte: POF 2017/18 e SNEL e Nielsen (2017).
As políticas de tax refund (ou isenção personalizada, que se caracteriza pela devolução dos tributos indiretos embutidos no preço final) sobre livros e outros artigos de educação e cultura para as pessoas nas primeiras faixas de renda tenderiam a ser mais bem focalizados e eficientes no sentido de ampliar o acesso a livros por esses grupos de renda. Ademais, outras soluções de políticas públicas, baseadas em evidências e estudos técnicos, poderiam ser aventadas.
Por outro lado, o custo fiscal correspondente à renúncia tributária dessa medida seria absorvido por toda a população, uma vez que o gasto tributário com um setor ou bem específico se traduz em uma alíquota mais alta sobre todos os demais setores e bens tributados da economia. Então, por que não os livros?
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[1] Além da isenção de PIS e COFINS, os livros dispõem de imunidade de impostos. Os e-books não estão isentos de PIS e COFINS.
[2] Segundo a Receita Federal, gastos tributários são gastos indiretos realizados por intermédio do sistema tributário, visando atender objetivos econômicos e sociais. Por consequência, reduzem a arrecadação potencial e aumentam a disponibilidade econômica do contribuinte.
[3] Códigos de produto utilizados para compor esse subgrupo:4903001, 4903002, 4903101, 4903102, 4903201, 4903202, 4903203, 4903204, 4903205, 4903206, 4903207, 4903208, 4903209, 4903210, 4903301 e 4907601.
[4] Códigos de produto utilizados para compor esse subgrupo: 3201701, 3201702, 3201703, 3201704, 3201705, 3201801 e 320570.
[5] Estimativa resultante da ponderação dos preços médios de “Livros didáticos” e “Científicos, Técnicos e Profissionais (CTP)”, pelo faturamento de cada categoria, em 2017.
[6] Estimativa resultante da ponderação dos preços médios de “Obras gerais” e “Livros religioso” pelo faturamento de cada categoria, em 2017.
[7] Foram considerados como estudantes aqueles indivíduos que responderam que frequentam creche ou escola na POF 2017-18.
