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Pode o STF determinar a criação da CPI da Pandemia?

O poder de agenda das Casas Legislativas e o direito das minorias em jogo no MS n. 37.760

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Vacinação em Manaus / Crédito: Valdo Leão/Semcom

No último dia 11 de março de 2021, os senadores da República Alessandro Vieira (Cidadania/SE) e Jorge Kajuru (Cidadania/GO) impetraram o Mandado de Segurança – MS n. 37.760, que foi distribuído para o ministro Luís Roberto Barroso, que, no mesmo dia, proferiu despacho registrando que analisará o pedido liminar após a prestação de informações, “em razão da excepcionalidade da apreciação de medidas de urgência sem a oitiva da parte contrária”.

O writ se volta contra o suposto ato ilegal do presidente do Senado Federal relativo ao processamento do Requerimento SF n. 21139.59425-24, apresentado no último dia 15 de janeiro de 2021, de iniciativa do senador Randolfe Rodrigues (Rede/AP), e subscrito por mais 30 senadores, para a instalação de Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para “apurar as ações e omissões do governo federal no enfrentamento da pandemia da Covid-19 no Brasil e, em especial, no agravamento da crise sanitária no Amazonas com a ausência de oxigênio para os pacientes internados”.

Aduzem os impetrantes, em síntese, que o presidente do Senado Federal, ao deixar (1) de enviar o requerimento à publicação e (2) de instalar a referida comissão, fere direito líquido o certo dos impetrantes, na condição de integrantes da minoria parlamentar prejudicada, de constituir CPI, nos termos consubstanciados no art. 58, § 3º, da CF, e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), citando os MS n. 24.831, n. 24.849 e n. 26.441 e a ADI n. 3.619.

Reclamam que já decorreram quase 2 meses da apresentação do Requerimento SF n. 21139.59425-24 (e cerca de 40 dias da eleição e posse do atual presidente da Casa) e que o pedido sequer foi dado como lido, não constando no sistema do Senado Federal qualquer tramitação da CPI em tela.

Requerem, em sede liminar, que seja determinada “a adoção das providências para a efetiva instalação da CPI”, nos exatos termos do Requerimento citado. Em caráter definitivo, pedem a confirmação da liminar.

É bem verdade que o art. 58, § 3º, da CF, estabelece: “As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”.

Da leitura do texto constitucional, portanto, seriam apenas 3 os requisitos indispensáveis para a criação de uma CPI: 1) o requerimento subscrito por, no mínimo, 1/3 dos membros das Casas, em conjunto ou separadamente; 2) a indicação precisa do fato determinado a ser apurado (o objeto da investigação parlamentar); e 3) a indicação do prazo certo, isto é, a previsão do tempo de duração dos trabalhos.

Ao julgar o MS n. 26.441, o STF entendeu que a instalação de CPIs é “direito público subjetivo das minorias parlamentares”, não sendo possível a utilização de mecanismos regimentais para frustrar o exercício da prerrogativa constitucional à investigação parlamentar.

No caso concreto, após a apresentação do requerimento para a instalação da CPI do Apagão Aéreo (destinada a investigar as causas, consequências e os responsáveis pela crise do sistema de tráfego aéreo brasileiro, desencadeada após o acidente aéreo ocorrido no dia 29 de setembro de 2006, envolvendo um Boeing 737-800 da Gol (voo 1907) e um jato Legacy da América Excel Aire, no qual morreram 154 pessoas), o então presidente da Câmara dos Deputados, o deputado Arlindo Chinaglia, paralisou os trabalhos em razão da questão de ordem apresentada pelo líder do PT, o deputado Luiz Sérgio, que sustentou a falta de requisitos para a criação da CPI.

A questão de ordem foi denegada pelo presidente, mas o deputado apresentou recurso dirigido à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) da Casa, que emitiu parecer dando provimento ao recurso, parecer esse que foi confirmado pelo plenário da Câmara (com 308 votos favoráveis, e 141 desfavoráveis), de modo que se deu razão ao autor da questão de ordem e, portanto, desconstitui-se a decisão anterior de criação da CPI do Apagão Aéreo.

Ao deferir o pedido de medida liminar formulado no MS n. 26.441, o ministro relator Celso de Mellonão determinou a imediata instalação da CPI, tendo-se limitado a afastar os efeitos da deliberação plenária da Câmara dos Deputados que havia impedido a instalação da comissão, de modo a restituir a validade do ato primeiro que havia reconhecido a criação da mencionada CPI.

É interessante notar que o próprio ministro Celso de Mello afirma textualmente em sua decisão: não se revelar constitucionalmente viável, a esta Suprema Corte, mediante simples provimento de caráter liminar, deferir ‘a instalação e o funcionamento provisórios da CPI (...)’. É que não existem, em nosso sistema político-jurídico, nem a instituição provisória, nem o funcionamento precário de Comissão Parlamentar de Inquérito, cuja instalação, por isso mesmo, dependerá da eventual concessão, pelo Supremo Tribunal Federal, deste mandado de segurança.” (pp. 22-23).

Convém enfatizar, mais uma vez, a extensão da referida decisão liminar – que se limitou a afastar os efeitos jurídicos definitivos e irreversíveis do ato que desconstituía a criação da CPI, tendo apenas PERMITIDO, mas não OBRIGADO, a imediata instalação da comissão em questão –, já que esse ponto não é captado com essa exatidão da simples leitura da ementa da decisão de mérito do citado MS n. 26.441.

Destaque-se o seguinte fragmento desse último decisum: “Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subsequentes e necessários à efetiva instalação da CPI, não se revestindo de legitimação constitucional o ato que busca submeter, ao Plenário da Casa legislativa, quer por intermédio de formulação de Questão de Ordem, quer mediante interposição de recurso ou utilização de qualquer outro meio regimental, a criação de qualquer comissão parlamentar de inquérito.”.

Como se vê, a leitura isolada desse texto sem o respectivo contexto poderia fazer crer que o STF teria poderes para determinar a instalação imediata da CPI, o que não é caso, pois na verdade a competência da Corte se limita a afastar os embaraços carentes de previsão constitucional apostos à criação desses colegiados.

Do contrário, de modo obtuso, em lugar de contemplar as minorias parlamentares, acabar-se-ia devolvendo às maiorias a decisão final quanto à determinada CPI (e, pior, sob o argumento destas no sentido de que não fora observado o próprio art. 58, § 3º, da CF).

Então, o grande mérito do MS n. 26.441 foi esclarecer que o requerimento de instauração das CPIs não necessita de ratificação por parte do plenário da Casa Legislativa (cuja manifestação, no caso concreto, tinha culminado no arquivamento da CPI do Apagão Aéreo). Ou seja, se o presidente da Câmara ou do Senado reconhece que o requerimento preenche os requisitos constitucionais, esse ato esgota o procedimento de criação, não cabendo qualquer recurso para desconstituir essa decisão.

Essa mesma lógica foi a da decisão tomada na ADI n. 3.619, que declarou inconstitucionais normas da Consolidação do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo que fixavam a necessidade de aguardar 24 horas de sua apresentação para submeter o requerimento propondo a criação de CPI à discussão e votação no plenário.

Na prática, o regramento do Poder Legislativo estadual tinha criado condições adicionais à criação de CPIs estaduais, não previstas no art. 58, § 3º, da CF, norma que garantiu a instalação desses colegiados de investigação no Legislativo federal independentemente de deliberação plenária.

Ainda quanto à ADI n. 3.619, reforce-se que também nessa oportunidade a Corte se limitou a remover obstáculos inconstitucionais à criação de CPIs, sem determinar a instalação de qualquer CPI em concreto.

Os casos fáticos do MS n. 26.441 e da ADI n. 3.619, portanto, são diferentes da situação do MS n. 37.760 para a criação da CPI da Pandemia, na medida em que ainda não existe qualquer encaminhamento do presidente do Senado sobre o Requerimento SF n. 21139.59425-24, objeto desse último writ.

A agenda legislativa tem sido ocupada por pautas prementes e mais urgentes, precisamente para debelar a crise acarretada pela pandemia da Covid-19, além da votação da Lei Orçamentária, entre outras prioridades. Ademais o Congresso Nacional está funcionando de forma remota (ou semipresencial), não sendo possível o livre acesso do público às suas dependências. Inclusive, as comissões e colegiados fracionários estão suspensos desde o dia 20 de março de 2020, como já comentado aqui.

Levar em consideração as circunstâncias, e respeitar as decisões do presidente do Senado quanto à ordem de preferência dos trabalhos legislativos, não significam outorgar-lhe “poder de decisão” quanto à criação da CPI, mas sim respeitar seu dever de zelar para que não haja desvios nas (e das) funções legislativas.

Nesse contexto, a falta de apreciação da matéria até o presente momento não implica qualquer ato omissivo com o intuito de provocar procrastinação ou atraso deliberado. O fato é que simplesmente ainda não houve condições ou tempo hábil para a leitura do requerimento em plenário para que a comissão seja instalada.

Portanto, inexiste qualquer decisão concreta por parte do presidente do Senado Federal com eficácia de negar a instalação da CPI da Pandemia. Esse fato não é razão para que o STF substitua o ato que é competência do presidente das Casas Legislativas. Assim, resta caracterizada a falta de interesse processual do MS n. 37.760, pois inexiste qualquer pretensão resistida.

Além disso, justamente para evitar que tais pedidos de investigação se transformem em abuso de prerrogativa constitucional, em atuação de maneira inconsequente, é preciso levar a sério a apreciação dos requerimentos de criação de CPI, para que sejam usadas com racionalidade.

Inclusive, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados – RICD, art. 35, § 4º, em boa hora limitou a 5 o número de CPIs funcionando simultaneamente. A lógica é, a uma só vez, evitar o mencionado abuso e impedir a dispersão de atenções tanto em relação às demais funções e atribuições legislativas previstas na CF (o Congresso Nacional não pode limitar sua atuação às CPIs), quanto sobre os temas investigados (ou os trabalhos deixarão a desejar).

Embora o Regimento Interno do Senado Federal – RISF não conte com limitador semelhante ao do RICD, convém que a Casa adote a mesma parcimônia, talvez até mais, dado o número inferior de parlamentares no Senado para dar conta das CPIs.

Isso, sem contar que existem outros pedidos de CPI que igualmente estão aguardando a leitura para a respectiva instalação. Por exemplo, cite-se o pedido para a criação da CPI da Crise Ambiental (com 29 assinaturas, para “investigar queimadas na Amazônia e no Pantanal e desmonte da fiscalização ambiental”).

Ademais, existem outras CPIs 3 cujos requerimentos já foram lidos no Senado: 1) CPI do Desmatamento na Amazônia Legal; 2) CPI sobre a situação das vítimas e familiares do acidente da Chapecoense; e 3) CPI das Queimadas e Desmatamento na Amazônia Legal. Por fim, recorde-se de que há comissões em funcionamento (embora suspenso em razão da pandemia), com destaque para a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito – CPMI das Fake News.

O exame criterioso por parte do presidente do Senado, após a oitiva das áreas técnicas da Casa Legislativa, é o que impede a instalação de CPIs temerárias, como, por exemplo, a CPI dos Tribunais Superiores (que contava com 27 assinaturas, para “investigar o exercício exacerbado de suas atribuições por parte de membros dos tribunais superiores do país”), cujo pedido foi arquivado pelo então presidente do Senado, Davi Alcolumbre.

Voltando à petição inicial do MS n. 37.760, quanto às demais decisões do STF citadas, vale registrar que tampouco são paradigmas para o caso da CPI da Pandemia os MS n. 24.831 e n. 24.849 sobre a CPI dos Bingos.

Isso porque esses últimos acórdãos versam sobre o impasse na indicação dos membros que comporiam a referida CPI. No caso concreto, o presidente do Senado tinha solicitado aos líderes a indicação dos nomes, mas alguns dos líderes se abstiveram de tal indicação, tendo o presidente da Casa se recusado a suprir tal omissão.

Então, em síntese, o que se decidiu nesses MS n. 24.831 e n. 24.849 foi que incumbe ao presidente da Casa Legislativa, enquanto dirigente da Mesa, e não aos líderes partidários, viabilizar a composição e a organização das CPIs. Ora, desnecessário comentar que não é esse o problema da CPI da Pandemia.

Seja como for, a partir da análise dessas decisões já tomadas pelo STF quanto à criação de CPIs, é possível perceber que, ao menos até agora, não existem acórdãos que tenham expressamente “ordenado ao Poder Legislativo a criação de uma CPI”. Nem mesmo por ocasião da polêmica CPI da Petrobrás registrou-se tamanha ingerência da Corte sobre o Poder Legislativo.

Na época, muito resumidamente, tinha sido apresentado um primeiro requerimento de criação da CPI da Petrobrás pelos partidos de oposição e, na sequência, os partidos da base do governo apresentaram um segundo requerimento de maior amplitude.

Diante disso, o então presidente Renan Calheiros (MDB/AL) entendeu pela criação de uma só CPI, a partir dos fatos indicados no requerimento apresentado por último (por uma CPI da Petrobrás supostamente “mais abrangente”), e submeteu de ofício sua própria decisão à CCJ, que aprovou a criação da CPI única mais ampla.

Contra essa decisão, foram apresentados os MS n. 32.885 e n. 32.899. Ao apreciar o pedido de medida liminar, a ministra Rosa Weber – pode-se dizer – “dirimiu a divergência legislativa” quanto à amplitude da CPI, tendo suspendido o ato do presidente do Senado, decidindo em favor da criação da primeira CPI (com o escopo mais restrito).

Mesmo nesse caso, subjaz à decisão da ministra a lógica de que o ato do presidente do Senado, sob o pretexto de criar uma CPI única mais ampla, na prática, implicava obstaculizar o direito das minorias parlamentares à instalação da CPI “nos exatos moldes” pretendidos a partir do requerimento formulado. Assim, o conteúdo da decisão foi, mais uma vez, predominantemente desconstitutivo de embaraços à instalação da CPI.

Do ponto de vista estritamente processual, faltam requisitos para a concessão da medida liminar pleiteada no MS n. 37.760 para determinar a criação da CPI da Pandemia, na medida em que falta fumus boni iuris (como dito, inexiste ato do presidente do Senado Federal que tenha implicado negação de instalação da CPI ou qualquer vulneração do direito da minoria parlamentar), tampouco estando presente qualquer periculum in mora (uma vez que a qualquer tempo a decisão pode ser tomada, sem que a pendência da criação nesse momento acarrete lesão a direito dos impetrantes).

Além disso, a concessão de medidas liminares satisfativas como a pleiteada no MS n. 37.760 somente pode se dar em circunstâncias absolutamente extraordinárias, o que não é o caso, pois não haveria o perecimento de qualquer direito sem a liminar.

Vale registrar, ainda, que não é a primeira, nem será a última vez em que parlamentares lançam mão do expediente em questão: o ajuizamento de mandado de segurança para forçar a criação de CPI. A judicialização da política, no entanto, não deveria implicar o ativismo judicial, ainda mais em funções essencialmente políticas e em substituição às Casas Legislativas.

Por isso, a rigor, o MS n. 37.760 deveria receber a mesma sorte do MS n. 36.673, impetrado, coincidentemente, pelo mesmo senador Jorge Kajuru, com petição inicial que trazia idêntica argumentação para compelir o presidente do Senado Federal a criar a CPI das Confederações Esportivas em 2019. O citado writ não foi conhecido, restando prejudicado exame da medida cautelar.

Em sua decisão, o ministro Celso de Mello, além de acolher a argumentação das informações apresentadas pela Advocacia do Senado Federal quanto à falta de tempo hábil para a apreciação e a ausência de comportamento (da autoridade apontada como coatora) apto a frustrar o exercício do direito constitucional à investigação parlamentar por parte das minorias legislativas, ainda fundamentou seu convencimento na impossibilidade de se interferir no poder de agenda do presidente do Senado em conduzir os trabalhos legislativos, por se tratar de questão interna corporis, em respeito ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF).

Em outras palavras, o ministro Celso de Mello entendeu que não seria possível subordinar a agenda de deliberações do Poder Legislativo de modo a fixar a prioridade ou o momento da leitura e publicação do requerimento de instalação de CPI.

É o que se infere do trecho: “Nem se diga que se revelaria possível, na espécie, qualquer provimento viabilizador de intervenção jurisdicional em área submetida ao poder de agenda do Presidente da Mesa Diretora do Senado Federal, pois o exercício dessa prerrogativa institucional ajusta-se ao domínio estrito dos atos “interna corporis”, circunstância essa que torna inviável a possibilidade jurídica de qualquer atuação do Poder Judiciário, constitucionalmente proibido de interferir na intimidade dos demais Poderes da República, notadamente quando provocado a determinar a prática ou a ordenar a abstenção de atos desvestidos de transcendência constitucional, como a ‘leitura e publicação’ de requerimento subscrito, entre outros, pelo ora impetrante” (p. 6).

Na sequência, o ministro ainda citou o MS n. 22.494, pelo qual as matérias relativas à interpretação de normas do regimento interno são imunes à crítica judiciária, circunscrevendo-se no domínio interna corporis; o MS n. 21.374, que entendeu não ser possível compelir o presidente da Câmara dos Deputados a acolher requerimento de urgência-urgentíssima para discussão e votação imediata de projeto de resolução de autoria do impetrante; o MS n. 23.388, reiterando que não cabe mandado de segurança para discutir deliberação da Casa Legislativa quanto a processo por quebra de decoro parlamentar; e o MS n. 24.356, segundo o qual as controvérsias puramente regimentais estão imunes ao controle judicial.

Após ainda mais considerações sobre a autonomia do Parlamento, o ministro Celso de Mello concluiu que a situação concreta deveria esgotar-se na esfera doméstica do próprio Poder Legislativo. Em suas palavras: a ordem de prioridade estabelecida nas agendas das Mesas Diretoras do Senado Federal e da Câmara dos Deputados deve constituir matéria suscetível de apreciação e resolução pelas próprias Casas que integram o Congresso Nacional (p. 10).

A decisão do ministro Celso de Mello no citado MS n. 36.673 parece impecável e coerente com seu entendimento lavrado no célebre MS n. 27.931, que alçou o poder de agenda a verdadeiro núcleo essencial da independência entre os poderes (considerando constitucional a interpretação legislativa dada ao art. 62, § 6º, da CF, que restringiu as espécies legislativas submetidas ao trancamento da pauta de deliberações pelo excesso de prazo na tramitação de medidas provisórias, conhecida como “doutrina Temer”).

No momento em que se escreve este texto (no dia 28 de março), ainda está pendente a decisão do ministro Barroso quanto ao pedido liminar no MS n. 37.760 sobre a CPI da Pandemia. Se até a publicação deste texto a decisão ainda não tiver sido tomada, fica aqui a sugestão de que MS n. 36.673 sobre CPI das Confederações Esportivas seja usado como parâmetro. E, em todo caso, se o ministro Barroso resolver determinar “a instituição provisória da CPI da Pandemia” por força de uma decisão liminar monocrática, permanece a crítica à luz dos preceitos jurídicos e da jurisprudência do próprio STF.


O episódio 54 do podcast Sem Precedentes discute o julgamento da 2ª Turma do STF, que decidiu que Moro foi parcial em suas decisões no caso do tríplex do Guarujá contra Lula. Ouça: