Opinião & Análise

Tributário

A nova contribuição previdenciária dos servidores do Distrito Federal

Legalidade tributária, separação de poderes e federalismo na discussão envolvendo alíquotas progressivas

Crédito Pixabay

No dia 30 de abril de 2020, o Governador do Distrito Federal, por meio da Circular n.º 05/2020, informou que a partir do dia 1º de maio a contribuição previdenciária dos servidores distritais seguiria os moldes do art. 11 da Emenda Constitucional n.º 103/2019, passando à sistemática de alíquotas progressivas: de 7,5% até 22%, a depender da remuneração percebida.

A resistência de entidades que representam o funcionalismo quando da discussão dessas alíquotas pelo Congresso Nacional e as impugnações judiciais de que tem sido alvo se dão, sobretudo, com base no princípio da vedação ao confisco, uma vez o aumento significativo da contribuição efetiva de muitos servidores – algo que, concatenado ao imposto de renda, representa o comprometimento de mais de 40% da remuneração de muitas categorias.

Na esfera distrital, ao se valer da Circular n.º 05/2020, o Poder Executivo parece ter buscado evitar o desgaste político no âmbito de uma discussão na Câmara Legislativa. Para tanto, fundou-se na aplicação do art. 125, § 7º, da Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF), o qual estabelece que a contribuição previdenciária dos servidores distritais não poderá ser inferior à contribuição instituída em face dos servidores públicos federais.

Nota-se, assim, que enquanto o Poder Executivo federal foi obrigado a submeter as alíquotas progressivas ao Parlamento, e, consequentemente, ao escrutínio e à resistência da sociedade civil organizada, o Poder Executivo distrital não se predispôs a fazê-lo, buscando a instituição dessas alíquotas de forma unilateral.

Diante desse contexto, indaga-se: há, de fato, permissivo legal para que o Governo do Distrito Federal promova o aumento e a progressividade das alíquotas de contribuição previdenciária de seus servidores por meio de ato administrativo?

De início, a majoração no valor de alíquotas de contribuição previdenciária encontra-se ao abrigo do princípio da legalidade tributária, o qual preserve, nas palavras de Schoueri, “a exigência de a obrigação estar prevista na própria lei”[1]. Legalidade esta que emerge da garantia fundamental de que ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5º, II, da CF/88). E que se expressa no formato da vedação de que se institua ou se majore tributos sem lei que assim o estabeleça (art. 150, II, da CF/88).

As contribuições previdenciárias, como modalidade de tributo, não se excetuam dessa regra. E tanto a fixação de alíquotas quanto sua majoração envolverão, em respeito à legalidade tributária, a necessidade de lei – e não qualquer outro diploma infralegal.

Com alíquotas anteriormente fixadas em 11% pela Lei n.º 10.887/2004, as contribuições previdenciárias de servidores públicos da União tiveram alterada, pela EC n.º 103/2019, tanto a forma com que fixadas (de alíquota única para alíquotas progressivas) quanto o seu valor (dos anteriores 11% para a variação de 7,5 a 22%). Duas circunstâncias – fixação e majoração – estritamente vinculadas à necessidade de lei para sua validação.

A aplicabilidade dessas alterações aos demais entes federados é condicionada, pelo art. 36, II, da EC n.º 103/2019, à publicação de lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo. Algo endossado pela própria alteração trazida pela Emenda ao texto do art. 149, § 1º, da CF/88, que descreve que compete aos entes federados, por meio de lei, a instituição de contribuições para custeio de seu regime próprio de previdência social.

Para além dessa necessidade de lei, o art. 125, § 7º, da LODF não pode ser lido de maneira isolada e interpretado como um permissivo geral de tributação. Nas palavras de Paulsen: “Violaria frontalmente a legalidade tributária uma cláusula geral de tributação que permitisse ao Executivo instituir tributo. (…) Efetivamente, não é válida a instituição de tributo pelo Executivo por delegação do Legislativo, o que a Constituição não admite”[2].

Endossando o risco de uma leitura dissociada de todos os demais preceitos constitucionais, a própria EC n.º 103/2019 traz, em seu art. 9º, § 4º, a circunstância em que será permitido aos demais entes federados o estabelecimento de uma alíquota de contribuição previdenciária em valor inferior àquele estipulado no âmbito da União.

Deve-se, portanto, em respeito à legalidade tributária, ao seu assento constitucional e às próprias disposições trazidas pela EC n.º 103/2019, propor, mediante lei, a aplicabilidade aos servidores do Distrito Federal das alterações aplicadas aos servidores da União no que concerne contribuição previdenciária. Do contrário, será manifesta a inconstitucionalidade de fixação e majoração de alíquotas caso realizada por qualquer diploma infralegal.

Outra circunstância que precisa ser avaliada envolve o respeito à separação de poderes. É fundamental o controle prévio, pelo Poder Legislativo distrital, da instituição e aumento in concreto da nova contribuição previdenciária dos servidores distritais. O paradigma do Estado de Direito impõe que as restrições à liberdade e ao patrimônio dos cidadãos seja chancelada por seus representantes eleitos. É no Parlamento que a sociedade civil organizada pode se fazer ouvida e efetivamente participar das discussões relacionadas ao novo formato e valor das alíquotas previdenciárias. Não pode o Poder Executivo distrital prescindir dessa discussão e instituir essas alíquotas de maneira unilateral.

Há, ainda, a necessidade de observância ao princípio federativo, inscrito pela Constituição Federal como cláusula pétrea, ou seja, como um dos princípios que compõem o núcleo duro da ordem constitucional brasileira e que representam verdadeiro limite da atuação do Poder Constituinte derivado federal – circunstância que também deve ser respeitada pelo Poder Constituinte dos Estados-membros, como leciona Ferreira Filho.

Ferreira Filho ressalta, ainda, que “a competência típica dos Estados, no campo concorrente, é a de complementação das normas gerais, ‘para atender a suas peculiaridades’”, de maneira que o Estado “pode (…) editar normas que adicionem pormenores à regra primitiva nacional”[3]. Assim, é possível delimitar pontos relevantes para a análise do caso em tela, sobretudo o atinente à autonomia do Estado-Membro e à sua competência concorrente.

Quanto à autonomia, destaca-se que, como visto, o art. 36, inciso II, da EC n.º 103/2019, ao contrário do § 7º do art. 125 da LODF, posiciona a instituição de alíquotas progressivas para contribuições previdenciárias nos Estados e no Distrito Federal como uma possibilidade.

Nessa senda, é questionável a constitucionalidade do dispositivo inscrito na LODF que vincula um processo decisório regrado pela autonomia do Estado-Membro a uma decisão tomada em âmbito federal, de forma a suprimir o exercício de sua própria autonomia. Tomá-lo rigorosamente ao pé da letra envolveria até mesmo a impossibilidade de atribuir plena eficácia ao art. 9º, § 4º, da EC n.º 103/2019, que permite uma alíquota inferior à federal.

A Constituição Federal não deixa dúvidas quanto à competência do Distrito Federal de legislar concorrentemente sobre questões que abarcam direito tributário e previdência social (art. 24, incisos I e XII, da CF/88), de modo que não parece consentâneo ao federalismo a vinculação direta e específica da legislação distrital com o estipulado na esfera federal. A própria EC n.º 103/2019 determina que os entes federados editem leis para tratar da contribuição previdenciária e a possível implementação das alíquotas progressivas.

Diante disso, a impressão que se tem é que o § 7º do art. 125 da LODF é inconstitucional por ofender o pacto federativo ao vincular o regime previdenciário distrital ao federal, retirando, assim, a competência distrital de legislar sobre assuntos que originalmente lhe competem. Retira-se, assim, do Distrito Federal sua independência frente à União no tocante a essas matérias, tornando-o invariavelmente submisso à vontade do ente Federal.

Percebe-se, portanto, que, ao instituir as alíquotas progressivas de contribuição previdenciária por meio de ato administrativo, o Poder Executivo distrital incorreu em grave inconstitucionalidade. Realinhando-se sua posição, de maneira torná-la sintonizada a um federalismo autêntico e a uma plena tripartição de poderes – além de zelosa quanto à legalidade tributária, seu assento constitucional como uma garantia fundamental e às próprias disposições trazidas pela EC n.º 103/2019 – cabe a sua iniciativa de projeto de lei tratando das novas alíquotas para contribuição previdenciária dos servidores do Distrito Federal e o encaminhamento para discussão e aprovação no âmbito da Câmara Distrital.

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[1] SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2013

[2] PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário – Completo. 10ª ed. São Paulo: Saraiva. 2019

[3] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O Estado Federal brasileiro à luz da Constituição de 1988. Revista Da Faculdade De Direito, Universidade De São Paulo, 86, pgs. 116-129,1991.


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