A prestação regionalizada dos serviços de saneamento: um direito dos municípios

Dando seguimento ao debate sobre a regionalização dos serviços de saneamento, este é 2º Artigo de uma série, mantida pela Liderança de Saneamento do Infrawomen.

Incentivada e estimulada pela Lei 14.026/2020 (Novo Marco Legal do Saneamento), em decorrência do entendimento do legislador de que sua estruturação é a melhor forma de propiciar ganhos de escala e eficiência na prestação dos serviços de saneamento, viabilizando sua universalização, a prestação regionalizada é, inclusive, uma das condições a serem atendidas pelos novos projetos de saneamento[1] para a alocação e destinação de recursos públicos federais e os financiamentos com recursos da União, conforme art. 50, VII do Novo Marco Legal do Saneamento[2].

Neste cenário de realce e importância dados à prestação regionalizada, não sem razão, a nosso ver, pois de fato concordamos que, se bem estruturada, pode ser um mecanismo eficaz para acelerar a universalização dos serviços, o objetivo deste artigo é debater os contornos, caracterização, formas de implementação e estruturação da prestação regionalizada sob a égide do Novo Marco Legal do Saneamento, apontando eventuais lacunas e divergências interpretativas que podem decorrer dos dispositivos legais e indicando caminhos para saná-las.

Inicialmente prevista e regulada no art. 14 da Lei 11.445/2007 (Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico)[3], a prestação regionalizada foi instituída sendo caracterizada por (i) um único prestador dos serviços para vários municípios, contíguos ou não; (ii) uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços; e (iii) compatibilidade de planejamento. Atendidos estes parâmetros, a reunião de municípios em blocos para fins da prestação regionalizada poderia ser estruturada pelos instrumentos previstos na legislação, quais sejam, por meio das regiões metropolitanas, aglomeração urbana ou microrregião, instituídas pelos Estados mediante lei complementar; dos consórcios públicos, previstos na Lei 11.107/2005; ou dos convênios de cooperação, no âmbito da gestão associada dos serviços, nos termos do disposto no art. 241 da Constituição da República.

Estes eram os contornos legais da prestação regionalizada até o advento do Novo Marco Legal do Saneamento, que revogou o artigo 14 da Lei 11.445/2007 e deu nova redação ao art. 3º VI da mesma lei, estabelecendo que prestação regionalizada é “modalidade de prestação integrada de um ou mais componentes dos serviços públicos de saneamento básico em determinada região cujo território abranja mais de um Município''. Complementando, o art. 17 menciona o planejamento regional, por meio dos planos regionais de saneamento[4], e o art. 24 menciona a utilização dos mesmos critérios econômicos, sociais e técnicos da regulação em toda a área da prestação regionalizada[5]. Até aí, portanto, o Novo Marco Legal do Saneamento pouco acrescentou em relação à caracterização da prestação regionalizada vis a vis ao previsto anteriormente.

O novo Marco Legal do Saneamento foi além e a nova redação do inciso VI do artigo 3º estabelece que a prestação regionalizada pode (e não deve, registre-se) ser estruturada em três formas: (i) região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião; (ii) unidade regional de saneamento básico; e (iii) bloco de referência. Enquanto a região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião e a unidade regional de saneamento são criadas a partir da vontade do Estado, com formalização por meio da lei (complementar ou ordinária, conforme o caso) aprovada pela assembleia legislativa do Estado, o bloco de referência depende de ato da União, de forma subsidiária ao Estado, conforme nova redação do art. 52, §3º, da Lei 11.445/2007, dada pelo Novo Marco Legal do Saneamento.

Diante da nova redação do referido art. 3º VI e de uma interpretação, a nosso ver, literal e não sistemática ou teleológica do dispositivo, a primeira questão que se poderia colocar é: o Novo Marco Legal do Saneamento reconhece como prestação regionalizada apenas estas formas de arranjos institucionais, estruturadas e implementadas pelos Estados e/ou União? Noutras palavras, a reunião voluntária de municípios não integrantes de regiões metropolitas, por meio de consórcios públicos (Lei 11.107/2005) ou convênios de cooperação (no âmbito da gestão associada dos serviços prevista no art. 241 da Constituição da República), para prestarem serviços de saneamento com planejamento, regulação e fiscalização regionalizados e uniformes não é reconhecida como prestação regionalizada pelo Novo Marco Legal do Saneamento?

A resposta para a primeira pergunta é, em nosso entendimento, não, donde se deduz a resposta à segunda pergunta. Os consórcios públicos e os convênios de cooperação mencionados continuam sendo formas de se estruturar a prestação regionalizada e como tal devem ser considerados e reconhecidos. E trazemos, para suscitar e instigar o debate, os argumentos para tanto:

O primeiro é que o inciso VI do art. 3º da Lei 11.445/2007 com redação dada pelo Novo Marco Legal do Saneamento tem caráter exemplificativo. Como mencionado acima, o dispositivo diz que a prestação regionalizada pode (e não deve) ser estruturada por uma das formas que menciona. Não exclui, portanto, outras possíveis formas de estruturá-la previstas o ordenamento jurídico. E de fato, não faria sentido que o fizesse, pois um dos claros e expressos objetivos do Novo Marco Legal do Saneamento é, justamente, ampliar e propagar a adoção da prestação regionalizada como forma de promover a universalização dos serviços. Não se coaduna, pois, com a finalidade do Novo Marco Legal do Saneamento, qualquer interpretação que possa restringir as formas de se estruturar a prestação regionalizada, pois ela é um dos vetores que conduzirá à universalização, viabilizando-a, principalmente quando se tem em vista que a alocação de recursos públicos federais e os financiamentos com recursos da União serão condicionados a, entre outros requisitos, a estruturação da prestação regionalizada, conforme já mencionado na nova redação do art. 50, VII, dada pelo Novo Marco Legal do Saneamento.

Ademais, para além de uma interpretação desalinhada com a finalidade do Novo Marco Legal do Saneamento, restringir a prestação regionalizada às formas previstas no inciso VI do art. 3º do Novo Marco Legal do Saneamento, que são aquelas criadas por iniciativa dos Estados e da União, alija do processo os municípios, que, não esqueçamos, são os titulares dos serviços, no caso de interesse local, nos termos introduzidos pelo art. 8º do Novo Marco Legal do Saneamento. Por serem os titulares dos serviços, os Municípios podem escolher aderir ou não às estruturas de prestação regionalizada previstas na nova redação do art. 3º, VI, conforme dispõe o art. 8-A[6] introduzido pelo Novo Marco Legal do Saneamento.

Arriscaríamos a dizer que interpretação no sentido de considerar prestação regionalizada apenas os arranjos criados pelos Estados ou pela União seria mesmo inconstitucional, pois esvazia o exercício, pelo município, da sua titularidade sobre os serviços de saneamento no caso de interesse local, ou seja, quando não se trata de região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião. E nesta medida, ao mesmo tempo em que esvazia a titularidade municipal para fins da criação da prestação regionalizada, como tal arranjo é condição para o acesso a financiamentos com recursos federais, acaba por dificultar que os municípios se articulem para viabilizar a universalização dos seus serviços, tão demandantes em investimentos, pelo que, também por esta razão, seria inconstitucional.

Ademais, por qual razão consórcios municipais ou acordos de cooperação no âmbito da gestão associada, instituídos voluntariamente por municípios, no exercício da sua titularidade expressamente prevista na nova redação do art. 8º, I, da Lei 11.445/2007 dada pelo Novo Marco Legal do Saneamento, com a finalidade de organizarem a prestação dos seus serviços de saneamento (ou de alguns deles) de forma planejada e adotando critérios uniformes de regulação e fiscalização, não seria considerada prestação regionalizada e o agrupamento de municípios criado por lei estadual (unidade regional de saneamento) ou por ato da União (bloco de referência) com a mesma finalidade o seria?

Não nos parece haver justificativa para a diferenciação, o que a caracterizaria ilegítima.

Abrimos aqui um parênteses para fazer uma pequena digressão e dizer que poderia o legislador do Novo Marco Legal do Saneamento ter estabelecido que a titularidade dos serviços é dos Estados, ou até mesmo da União. Mas optou por assim não fazer, estabelecendo na nova redação do art. 8º da Lei 11.445/2007, em consonância com a construção jurisprudencial sobre o tema[7], que a titularidade é dos municípios, no caso de interesse local; e é dos Estados, em conjunto com os municípios, no caso de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.

Portanto, não vemos razões para negar que a reunião voluntária de municípios não integrantes de região metropolitana,aglomeração urbana ou microrregião, seja por consórcio ou por convenio de cooperação decorrente de gestão associada, deva ser reconhecida como prestação regionalizada desde que atenda aos critérios de uniformização do planejamento, regulação e fiscalização dos serviços.

E como tal deve ser elegível para a alocação de recursos públicos federais e os financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União, nos termos da nova redação do art. 50, VII da Lei 11.445/2007 alterada pelo Novo Marco Legal do Saneamento.

Também não se deve admitir, com ainda mais razão, que o Decreto 10.588, de 24 de dezembro de 2020, que veio regulamentar sobre a alocação de recursos públicos federais e os financiamentos com recursos da União ou geridos ou operados por órgãos ou entidades da União de que trata o art. 50 da Lei 11.445/2007 seja interpretado de forma restritiva. Com efeito, não se deve permitir que um Decreto, ato infralegal, modifique ou restrinja o previsto em Lei.

Com isto em mente é que o art. 2º § 2º do referido Decreto deve ser interpretado, ao dispor que “Os consórcios públicos para abastecimento de água e esgotamento sanitário existentes, na forma prevista na Lei 11.107/05, e a gestão associada decorrente de acordo de cooperação poderão ser reconhecidos como unidades regionais ou blocos de referência, desde que não abranjam Municípios integrantes de regiões metropolitanas e que não prejudiquem a viabilidade econômico-financeira da universalização e da regionalização da parcela residual de Municípios do Estado”. O dispositivo confirma que os consórcios (inclusive os já existentes) e os convênios de cooperação no âmbito da gestão associada caracterizam-se como prestação regionalizada.

Qualquer interpretação diferente desta seria negar o espírito e o propósito do Novo Marco Legal de Saneamento, impedindo o exercício da titularidade municipal prevista na nova redação do art. 8º, I da Lei 11.445/2007 e dificultando a universalização dos serviços.

[1] Aqueles estruturados após a Lei 14.026/2020.

[2] Dispõe o art. 50, VII da Lei 11.445: “Art. 50.  A alocação de recursos públicos federais e os financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União serão feitos em conformidade com as diretrizes e objetivos estabelecidos nos arts. 48 e 49 desta Lei e com os planos de saneamento básico e condicionados: (...) VII - à estruturação de prestação regionalizada”.

[3] O artigo 14 da Lei 11.445/2007 dispunha: “Art. 14.  A prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico é caracterizada por: I - um único prestador do serviço para vários Municípios, contíguos ou não; II - uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração; III - compatibilidade de planejamento.”

[4] Dispõe o art. 17: “Art. 17. O serviço regionalizado de saneamento básico poderá obedecer a plano regional de saneamento básico elaborado para o conjunto de Municípios atendidos.”

[5] Dispõe o art. 24: “Art. 24.  Em caso de gestão associada ou prestação regionalizada dos serviços, os titulares poderão adotar os mesmos critérios econômicos, sociais e técnicos da regulação em toda a área de abrangência da associação ou da prestação”.

[6] O art. 8º-A dispõe: “É facultativa a adesão dos titulares dos serviços públicos de saneamento de interesse local às estruturas das formas de prestação regionalizada.”

[7] Confira julgamento do Supremo Tribunal Federal na ADI nº 1.842/RJ. De forma bem sintética decidiu o STF que a criação da região metropolitana não implica perda da competência municipal, que por isso deve ser exercida de forma conjunta com o Estado no âmbito do ente metropolitano, que reunirá todos os municípios envolvidos, além do próprio Estado-membro.