Opinião e Análise

Gabrielli Barbosa da Silva

A reforma tributária propõe a construção de uma nova relação entre fisco e contribuinte. Nesse sentido, o princípio da cooperação, previsto no art. 145, § 3º, da Constituição Federal, estabelece que a relação entre administração tributária e contribuinte deve ser pautada pelo diálogo, pela confiança mútua e pela colaboração.
Nos debates recentes envolvendo a regulamentação do novo sistema, representantes do Comitê Gestor do IBS e da Receita Federal enfatizam conceitos como orientação, assistência, simplificação e conformidade colaborativa. A ideia de uma atuação estatal voltada à prevenção de conflitos e ao cumprimento espontâneo das obrigações tributárias passou a ocupar posição de destaque no discurso institucional.
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A mudança de discurso é significativa. O dever de cooperação consagrado no texto constitucional "vem a significar um dever de colaboração entre a autoridade fiscal e o contribuinte e deriva das modernas teorias compositivas"<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>. A diretriz busca influenciar a forma como o poder tributário será exercido e como os contribuintes serão inseridos nesse novo ambiente regulatório.
Do lado institucional, a Receita Federal tem sido explícita nesse projeto. A RFB descreve a implantação de uma "Administração Tributária 3.0", baseada em "compliance colaborativo" — definido como uma relação entre fisco e contribuinte que se torna "mais transparente e cooperativa, com incentivo à conformidade espontânea" — e em "fiscalização preditiva e preventiva".<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Na fase piloto dos sistemas da reforma, o gerente de projetos da RFB foi além: "Estamos desenvolvendo uma administração tributária 3.0. A ideia é construir um sistema aderente aos sistemas naturais dos contribuintes, com o mínimo de esforço para estar em conformidade".<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
O desafio, contudo, não está apenas em reconhecer normativamente a cooperação, mas em definir quais instrumentos concretos serão capazes de transformá-la em experiência efetiva para os contribuintes.
Nesse contexto, a concretização do princípio da cooperação passa pela análise dos mecanismos de participação disponibilizados aos contribuintes na construção e implementação da reforma tributária. Com efeito, o novo modelo foi concebido prevendo canais de interlocução com a sociedade civil.
Tanto a Receita Federal quanto o Comitê Gestor do IBS vêm adotando iniciativas voltadas à ampliação do diálogo institucional durante a fase de regulamentação e desenvolvimento do sistema. Além disso, a própria estrutura do contencioso administrativo do IBS incorporou mecanismos importantes de participação que demonstram reconhecer a necessidade de participação do contribuinte.
Ainda assim, a análise do desenho institucional revela uma distinção relevante entre participação consultiva, participação operacional e participação decisória. À exemplo, a composição do Conselho Superior do Comitê Gestor do IBS é composta exclusivamente por representantes do fisco, opção institucional compreensível diante da complexidade federativa do modelo, mas que suscita reflexão importante sobre a participação dos contribuintes na formação das interpretações administrativas, orientações normativas e diretrizes operacionais que orientarão a aplicação do IBS.
Em outras palavras, apesar dos espaços criados pela reforma tributária, permanece o questionamento de como essas contribuições serão efetivamente incorporadas ao processo decisório e como o princípio constitucional da cooperação poderá continuar sendo desenvolvido à medida que o novo sistema amadureça.
Essa questão assume especial relevância porque a expectativa criada pelo novo modelo não se limita à ampliação da conformidade fiscal por parte dos contribuintes, mas também envolve uma atuação administrativa cada vez mais transparente, previsível e orientadora.
O contribuinte coopera quando fornece informações, cumpre obrigações acessórias, participa de programas de autorregularização e busca a conformidade espontânea. A consolidação do modelo cooperativo exige, por outro lado, que a administração tributária também fortaleça mecanismos de orientação prévia, uniformização de entendimentos e resolução tempestiva de controvérsias.
Essa discussão ganha relevância diante do histórico de litigiosidade tributária no Brasil. O Carf encerrou 2025 com aproximadamente R$ 950 bilhões em estoque de processos, número que corresponde, nas palavras do próprio presidente do órgão, a "10% do PIB de contencioso".<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> Embora se espere que a simplificação dos tributos sobre o consumo contribua para reduzir o contencioso, muitos litígios decorrem também de dificuldades de interpretação e aplicação das normas tributárias.
Daí que o verdadeiro teste do modelo cooperativo estará justamente na capacidade de transformar as garantias normativas em práticas administrativas consistentes e permanentes. A redução do contencioso dependerá também da forma como a administração tributária exercerá suas funções nos próximos anos.
Nesse cenário, a implementação de ferramentas tecnológicas mais sofisticadas, capazes de ampliar a integração de dados e o acompanhamento das operações econômicas em tempo real, cria oportunidades para uma atuação administrativa mais preventiva e orientadora, permitindo a identificação precoce de inconsistências, a correção espontânea de irregularidades e a redução de conflitos desnecessários.
A LC 227/2026, que complementou as regras de funcionamento do CGIBS, parece caminhar nessa direção com avanços normativos relevantes como a previsão de uma matriz principiológica para o processo administrativo fiscal incluindo "simplicidade, verdade material, ampla defesa, contraditório, publicidade, transparência, motivação, formalismo moderado, segurança jurídica e celeridade", além de "prazo máximo de 12 meses para a cobrança administrativa".<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>
Dentro do cronograma de implementação da reforma, o período experimental de 2026 cria um ambiente particularmente favorável para o amadurecimento da cultura cooperativa prevista pela Constituição. A fase de testes representa uma oportunidade para consolidar práticas de diálogo, transparência e previsibilidade que serão determinantes para o sucesso da reforma nos próximos anos.
A construção dessa nova relação institucional depende, em grande medida, da capacidade de administração tributária e contribuintes enfrentarem conjuntamente os desafios inerentes à transição. A forma como as dúvidas e dificuldades desse período serão tratadas poderá definir o grau de confiança que acompanhará o novo sistema tributário em seus primeiros anos de funcionamento.
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Se a cooperação constitucionalmente prevista conseguir se materializar em procedimentos efetivos de orientação e escuta institucional, o período de transição poderá representar não apenas uma etapa de adaptação tecnológica, mas também o início de uma mudança mais profunda na cultura tributária brasileira.
A reforma tributária alterou significativamente as regras do sistema. O desafio que se apresenta agora é transformar essa mudança normativa em uma experiência institucional capaz de produzir maior segurança jurídica e confiança para todos os envolvidos.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a>MELLO, Leticia de; BUFFON, Marciano. Um breve panorama dos princípios constitucionais tributários a partir da Emenda Constitucional nº 132/2023. Consultor Jurídico, São Paulo, 8 maio 2025. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mai-08/um-breve-panorama-dos-principios-constitucionais-tributarios-a-partir-da-emenda-constitucional-no-132-de-2023/. Acesso em: maio 2026.https://www.conjur.com.br/2025-mai-08/um-breve-panorama-dos-principios-constitucionais-tributarios-a-partir-da-emenda-constitucional-no-132-de-2023/
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Entenda a Reforma Tributária do Consumo. Brasília: RFB, 2025. Disponível em: https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas-e-atividades/reforma-consumo/entenda. Acesso em: maio 2026.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a>RECEITA FEDERAL DO BRASIL; SERPRO. Fase de testes da Reforma Tributária do Consumo começa com 50 empresas e foco na experiência do contribuinte. Serpro Notícias, Brasília, 1º jul. 2025. Disponível em: https://www.serpro.gov.br/menu/noticias/noticias-2025/comeca-fase-teste-reforma-tributaria. Acesso em: maio 2026.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> PODER360. Carf vai mirar 2.000 processos que têm 70% do estoque até fim de 2026. Poder360, Brasília, 16 out. 2025. Disponível em: https://www.poder360.com.br/poder-economia/carf-vai-mirar-2-000-processos-que-tem-70-do-estoque-ate-fim-de-2026/. Acesso em: maio 2026.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>DBA ADVOGADOS. LC 227/2026: Instituição do Comitê Gestor do IBS, disposições sobre arrecadação, contencioso administrativo e alterações à LC 214/2025. 2026. Disponível em: https://dba.adv.br/informe-lc-227-2026-instituicao-do-comite-gestor-do-ibs-disposicoes-sobre-arrecadacao-contencioso-administrativo-e-alteracoes-a-lc-214-2025/. Acesso em: maio 2026.

reforma tributária

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JOTA

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