Opinião e Análise

Michelle Holperin

Em comentário sobre o livro <a href="https://ia804606.us.archive.org/11/items/ar_20211024/BOOKS.YOSSR.COM-Noise-A-Flaw-in-Human-Judgment.pdf">Ruído</a>, de Daniel Kahneman, Olivier Sibony e Cass Sunstein, a (também) Nobel laureada Esther Duflo <a href="https://www.amazon.com.br/Ru%C3%ADdo-Uma-falha-julgamento-humano/dp/8547001336">aponta</a>: “A maior fonte de políticas ineficazes muitas vezes não são vieses, corrupção ou má vontade, mas três 'Is': intuição, ignorância e inércia”.
Podemos entender a Análise de Impacto Regulatório (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/air">AIR</a>) como um processo de apoio à tomada de decisão que busca precisamente testar e rebuscar a intuição do regulador, aumentando o conhecimento disponível (i.e., reduzindo a ignorância) sobre um determinado tema de interesse público.
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A acurácia da intuição de um especialista, nos ensinam <a href="https://psycnet.apa.org/doiLanding?doi=10.1037%2Fa0016755">Kahneman e Klein</a>, depende do ambiente no qual o julgamento é feito (precisa ser de alta validade<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>) e das oportunidades que o especialista teve para aprender nesse ambiente (tempo de prática e retorno imediato e claro sobre sua decisão).
O especialista em regulação precisaria ter prática prolongada sobre um mesmo tema/problema e saber, de forma rápida e inequívoca, se sua recomendação, caso tenha sido acatada, gerou o resultado pretendido. Considerando que a avaliação regulatória ex post, <a href="https://www.uerjreg.com.br/_files/ugd/dd1b35_e4d59f7756194890aaa337424b00dbd5.pdf">a ARR, ainda está dando seus primeiros passos</a> e que os reguladores lidam com problemas complexos e tecnologias emergentes, dificilmente eles operam em um cenário no qual se pode confiar somente na sua intuição para a tomada de decisão.
Essa função de ampliar o conhecimento, dar transparência às hipóteses do regulador e submetê-las ao escrutínio público começa no começo: na identificação do problema.  É aqui que ele apresenta (ou <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/mulheres-na-regulacao/qual-e-a-justificacao-das-agencias-reguladoras-21112023">deveria apresentar</a>) as suas razões, que incluem razões econômicas e não econômicas para a regulação<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. E é aqui que começam as dificuldades e as críticas.
<a href="https://www.scielo.br/j/rap/a/3RtddtZrVhV7dFQsR5s3rch/">Estudo conduzido</a> pelo regulador e pesquisador Flavio Saab, em parceira com Suylan Silva, revelou que “o uso de evidências [na etapa de identificação do problema] foi incipiente nas AIRs avaliadas”. Além disso, o problema se confunde com o instrumento da solução (“falta de um regulamento”), e não há tentativas de organizar a sua concepção (“na maior parte das vezes, as causas e consequências foram timidamente exploradas”).
Ou seja, há fracas explicações sobre o que está acontecendo (suposto problema), porque está acontecendo (hipóteses sobre suas causas) e porque isso importa (hipóteses sobre suas consequências). Tudo isso, supõe-se, é feito com base em intuições pouco transparentes, posto que há limitado uso de evidências e pouca investigação das causas e consequências associadas ao problema<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
As demandas relativas à AIR, embora possam parecer “procedimentais”, possuem objetivos “substanciais”<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. Identificar o problema não é apenas uma etapa de um processo administrativo. É a construção da base teórica na qual uma eventual intervenção se sustentará. Mitigar o problema será o objetivo desta eventual intervenção e seu nível de sucesso ou fracasso em fazê-lo trará lições importantes ao regulador e à sociedade.
Envolver as partes interessadas desde o início da AIR é justamente permitir que a sociedade se manifeste sobre possíveis evidências relevantes não consideradas pelo regulador na sua fundamentação do problema. Estas evidências podem enfraquecer ou mesmo refutar a teoria<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> apresentada pelo regulador, o que não é algo ruim, a ser evitado. Para que isso funcione, é necessário que esta teoria esteja explicitada e fundamentada. Sem isso, há uma barreira não só à participação social efetiva como à efetividade da regulação.
Diferentemente de um jogador de xadrez ou de futebol, que sabe imediatamente se seu chute resultou em gol ou se sua jogada o deixou em melhor posição, o regulador não tem o retorno imediato sobre a sua recomendação. Tampouco parece operar em um ambiente com alta regularidade. Ao mesmo tempo, o que os trabalhos empíricos sobre o uso da AIR<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> no Brasil parecem indicar é que, pelo menos por ora e considerando os diferentes reguladores federais, há mais intuição que racionalidade.
O objetivo aqui não é, de forma alguma, ignorar os avanços feitos por reguladores mais experientes ou reduzir a importância da AIR para a qualidade regulatória do país, ao contrário. É apenas assinalar que devemos seguir na busca por uma maior racionalidade e transparência do processo decisório. Pode parecer óbvio, mas talvez não seja em uma era de <a href="https://www.pnas.org/doi/full/10.1073/pnas.2107848118">declínio da racionalidade, na qual emoções superam fatos</a> e <a href="https://www.youtube.com/watch?v=QwGpS8O-p3s">governam até mesmo nossa polarização</a>.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Os autores definem ambiente de "alta validade" como aquele que apresenta relações estáveis entre sinais objetivamente identificáveis e eventos subsequentes (ou entre sinais e os resultados de possíveis ações). Citam como exemplo de alta validade a medicina e o combate à incêndios e de validade zero o mercado de ações (individuais) e eventos políticos.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> O <a href="https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/downloads/diretrizes-gerais-e-guia-orientativo_final_27-09-2018.pdf/view">Guia de AIR</a> aponta para uma variedade de naturezas de problemas, desde falhas de mercado e falhas regulatórias até “a necessidade de garantir condições ou direitos fundamentais a cidadãos ou promover objetivos de políticas públicas”. A <a href="https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2023/11/CircularA-4.pdf">circular A-4 do OMB</a> também inclui uma seção sobre métodos para tratar benefícios e custos não monetizáveis, além de destacar que as análises devem incluir todos os fatores relevantes, mesmo os não monetizados e não quantificados. Ademais, a <a href="https://www.archives.gov/files/federal-register/executive-orders/pdf/12866.pdf">Ordem Executiva 12.866/1993</a> estabelece que “cada agência deve considerar incentivos para inovação, consistência, previsibilidade, os custos de aplicação e conformidade, flexibilidade, impactos distributivos e equidade”. O desafio é como fazer isso.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Curiosamente, a base legal foi o item mais bem avaliado desta etapa: não sabemos o que está acontecendo, mas está tudo em conformidade com a legislação, o que merece ser explorado em estudos posteriores.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Crítica feita neste portal, sobre a  AIR ter foco <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/mulheres-na-regulacao/qual-e-a-justificacao-das-agencias-reguladoras-21112023">“mais procedimental, e menos substancial”, oferecendo “um protótipo incompleto de razões para a regulação”</a>.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Aqui entende-se “teoria do regulador” no sentido de <a href="https://acervo.enap.gov.br/cgi-bin/koha/opac-detail.pl?biblionumber=15940">Kerlinger</a> (2007), ou seja, como uma “exposição sistemática das relações entre um conjunto de variáveis” (p.17).  Quando o regulador constrói uma árvore do problema, por exemplo, ele está usando um recurso visual para ilustrar a sua teoria (e.g., o uso de material inadequado em esquadrias leva a falhas de vedação das mesmas que, por sua vez, causam mofo e doenças relacionadas – adaptado da AIR de esquadrias do Inmetro).
<blockquote class="jota-article__citation">
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> São exemplos: <a href="https://www.uerjreg.com.br/_files/ugd/dd1b35_b1245b71b0c449a5ba8e6a68129f3a1f.pdf">Uerj Reg (2020)</a>, <a href="https://ibrac.org.br/book/institucionalizacao-e-pratica-da-analise-de-impact/">Ibrac (2019)</a>, <a href="https://www.scielo.br/j/rap/a/3RtddtZrVhV7dFQsR5s3rch/">Saab e Silva (2022)</a> e <a href="https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S095717871830345X">Aquila et al (2019).</a>
</blockquote>

AIR regulação

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JOTA

Estudos sobre uso da Análise de Impacto Regulatório no Brasil indicam que há mais intuição que racionalidade

Qual é o problema da AIR?

Estudos sobre uso da Análise de Impacto Regulatório (AIR) indicam que há mais intuição que racionalidade no Brasil