Opinião e Análise

Ana Luiza Calil

“Porque toda essa gente foi indicada pelo governo passado, eles têm mandato. (...) Eu nem conheço as pessoas, esse é o dado concreto." O presidente da República, em tom de crítica, <a href="https://g1.globo.com/politica/noticia/2024/10/19/ao-falar-de-apagao-em-sp-lula-critica-critica-mandatos-de-diretores-nas-agencias-reguladoras-eu-nem-conheco-as-pessoas.ghtml">assim falou dos diretores da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel)</a>.
O recorte temporal da fala é outubro de 2024, com foco na cidade de São Paulo. Episódios de apagões têm sido frequentes e a busca por respostas envolve não apenas a empresa prestadora do serviço público, mas toda a cadeia a ele atrelada. A crítica do presidente veio em razão da atribuição legal da Aneel em regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica.
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A crítica, entretanto, não se limita ao mandato presidencial atual. <a href="https://economia.uol.com.br/noticias/estadao-conteudo/2022/03/31/bolsonaro-diz-que-agencias-reguladoras-criam-dificuldade.htm">Jair Bolsonaro afirmou, em 2022</a>, que “[um]a agência pode muito mais muitas vezes que o próprio ministério” e que criariam dificuldades para o governo. Ao longo da pandemia, <a href="https://www.poder360.com.br/governo/bolsonaro-diz-que-anvisa-virou-outro-poder-no-brasil/">chegou a afirmar</a> que a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) teria virado “a dona da verdade”, em meio a divergências que envolviam a pauta da vacinação para combate à Covid-19. <a href="https://g1.globo.com/politica/noticia/2019/07/19/se-nao-puder-ter-filtro-nos-extinguiremos-a-ancine-diz-bolsonaro.ghtml">Também anunciou, em 2019</a>, o objetivo de transformar a Agência Nacional do Cinema (Ancine) em uma secretaria, para que fosse possível maior fiscalização.
As falas são reflexos de uma discussão antiga que ecoa até hoje. Nos anos 1990, quando o modelo de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/agencias-reguladoras">agências reguladoras</a> foi implementado no Brasil, foi necessário um forte movimento em defesa da sua autonomia, em especial do seu poder normativo.
Movimentos subsequentes surgiram, como o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), em 2007 (Decreto 6.062/2007), para fins de fortalecimento do sistema regulatório do país. Mais recentemente, não só o PRO-REG foi repaginado (Decreto 11.738/2023), mas também novos instrumentos surgiram. Sobrevieram a Lei das Agências Reguladoras Federais (Lei 13.848/2019), o decreto que trata da análise de impacto regulatório e avaliação de resultado regulatório (Decreto 10.411/2020) e outros documentos de apoio, de natureza não normativa.
Todo esse arsenal, entretanto, parece não ter sido suficiente para sustentar, de fato, a autonomia das agências. Em novembro de 2024, foi apresentada a <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2467670">PEC 42/2024</a>, que atribui à Câmara dos Deputados a competência de fiscalização das atividades das agências reguladoras<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
A PEC é motivada com fundamento na legitimidade da casa legislativa para “representar o povo brasileiro, que é formado pelos consumidores dos serviços prestados pelas pessoas jurídicas que têm suas atividades reguladas pelas agências”. De acordo com o documento de justificação, se ao Senado compete a aprovação das nomeações dos dirigentes, à Câmara competiria a fiscalização das atividades e normas das agências, para aferir se estão de acordo com o “exato cumprimento da lei”.
Mudanças como essa exigem pensar não só se estamos utilizando o remédio certo para a doença diagnosticada, mas também se o próprio diagnóstico é correto. No caso da PEC 42/2024, à primeira vista, parece que não. A alteração proposta é restrita a nomear alguém – a Câmara – como responsável pela fiscalização das agências.
Contudo, não fica claro o que esse mecanismo busca solucionar na dinâmica das agências, apesar de seu impacto em toda a lógica de funcionamento dessas entidades. A justificação, ao mesmo tempo que exalta tecnicamente as agências, propõe a fiscalização sob o argumento da legitimidade democrática. A alteração na lógica da autonomia, entretanto, não é simples. Deve levar em conta a visão do todo, em um espaço de análise que considere os erros e acertos dos últimos quase 30 anos desde a criação da primeira agência.
Nenhum modelo de organização administrativa é imune a críticas. Há posições fundamentadas para caminhos diferentes que podem ou não funcionar, a depender da implementação e do modo de gestão. Para emplacar uma PEC que atinge o ponto central da estrutura de funcionamento das agências, é preciso refletir sobre alguns pontos.
Primeiro, há objetivamente um déficit no orçamento das agências federais. Em maio de 2024, <a href="https://www.gov.br/ana/pt-br/agencias-reguladoras-federais-divulgam-nota-conjunta#:~:text=As%2011%20ag%C3%AAncias%20reguladoras%20federais,pessoal%20das%20ag%C3%AAncias%20est%C3%A3o%20vagos.">as agências divulgaram nota conjunta</a>, indicando que houve um corte orçamentário de 20%, o que traz riscos de inviabilizar, inclusive, a continuidade dos serviços prestados. Segundo, o quadro de pessoal das agências opera muito abaixo do patamar ideal.
Na nota conjunta, as agências apontam que 65% dos cargos estão vagos e em <a href="https://www.poder360.com.br/governo/agencias-reguladoras-tem-em-media-1-3-dos-cargos-vagos/">levantamento do site Poder360</a> indica-se há 3.708 cargos vagos de um total de 11.522. Esses dois elementos, por si só, já ensejam uma reflexão necessária: será que o problema é efetivamente de falta de fiscalização? Ou será que o esvaziamento na estrutura de funcionamento não é o real problema do modelo?
Fora esses dois aspectos, há um terceiro mais geral: a atividade de regular não é restrita às agências reguladoras. A regulação é uma função administrativa inerente também à administração direta, como secretarias e ministérios. Essa <a href="https://www.jota.info/artigos/a-confusao-conceitual-em-torno-da-regulacao-no-brasil">confusão conceitual em torno do termo</a> é um aspecto crucial, para que órgãos e entidades estejam na mesma página. As agências reguladoras não são um clube à parte nem a administração direta é a detentora da palavra final de toda e qualquer decisão atrelada à política pública.
Não é só a falta de fiscalização que é um problema. Soluções simplistas não vão solucionar a questão maior, que é garantir a regulação equilibrada e um sistema que efetivamente busque a melhoria regulatória. Soluções que nunca se concretizam também não resolvem.
Se a autonomia das agências reguladoras está em xeque, é hora de jogar com estratégia: não basta mover peças ao acaso. Para um lado ou para o outro, há uma certeza: é necessário um diagnóstico mais claro, baseado em evidências, que consolide como o modelo pode ser aprimorado.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Propõe-se a inclusão do inciso VI ao art. 51 da Constituição Federal: “VI - acompanhar e fiscalizar, por meio de suas comissões, as atividades e atos normativos das agências reguladoras, podendo assinar prazo para a adoção de providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sendo eventuais condutas ilícitas dolosas por ação ou omissão encaminhadas ao Ministério Público, à Advocacia-Geral da União e ao Tribunal de Contas da União, para que promovam, conforme suas competências, a responsabilidade administrativa, civil ou criminal dos infratores".

Esplanada dos Ministérios (2)

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JOTA

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