Opinião e Análise

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Marcello Trindade Paulo

Submeter recursos a controle não significa, necessariamente, submeter quem os administra ao mesmo regime jurídico da Administração Pública. Essa distinção é especialmente importante no Sistema S, cujas entidades, embora sujeitas à fiscalização do TCU, preservam natureza privada e autonomia na realização de suas finalidades institucionais. O desafio sempre esteve em traduzir essa diferença em um modelo de controle adequado às suas particularidades.
A aprovação da IN 104/2026 pelo Pleno do TCU (Ac. 2.405/2026, rel. min. Antônio Anastasia) consolida entendimentos construídos ao longo de quase três décadas. Pela primeira vez, a Corte de Contas reúne em norma própria as diretrizes gerais de controle dos serviços sociais autônomos típicos integrantes do Sistema S, ajustando a fiscalização à sua natureza privada.
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O normativo, sem alterar a jurisdição do TCU, delimitada no art. 5º, V, da Lei 8.443/1992, aperfeiçoa a fiscalização em consonância com a natureza privada e a autonomia reconhecidas pelo STF no RE 789.874. O controle finalístico e orientado a resultados preserva o exame da legalidade, da legitimidade e da economicidade (art. 1º).
Essa avaliação considera, entre outros elementos, os indicadores e parâmetros das entidades. O TCU avaliará sua confiabilidade, aderência, atualidade e integridade, podendo utilizar elementos complementares (art. 1º, §§ 1º e 2º). Há, sim, uma dimensão participativa, na previsão de que, sempre que possível, as entidades participem da construção das deliberações (art. 1º, § 2º). O § 3º do referido dispositivo inclui, ainda, o exame da transparência, integridade e governança, segundo normas e políticas internas e as disposições constitucionais, legais e regulamentares aplicáveis, na linha do art. 183 do Dec.-Lei 200/1967.
As fiscalizações devem observar o Plano de Fiscalização, instrumento que organiza as prioridades e ações de controle, e os critérios de materialidade, relevância e risco (art. 2º). Cada proposta deve demonstrar a relação entre objetivo, escopo, objeto e finalidades institucionais (§ 1º). A seleção dos atos examinados exige motivação vinculada às finalidades da entidade fiscalizada, aos resultados ou às hipóteses previstas no § 2º, conforme o § 3º. Indícios fundados de fraude, desvio de finalidade, má gestão, dano patrimonial, violação de normas de regência ou distorções relevantes de desempenho autorizam examinar os atos relacionados na extensão necessária. O mesmo vale para o não atingimento reiterado de resultados ou metas (§ 2º).
O art. 3º estabelece condições específicas para a admissibilidade de denúncias e representações: demonstração de impacto da irregularidade nos resultados da entidade ou indícios fundados de desvio de finalidade, violação das normas instituidoras e de regência ou dano patrimonial superior ao valor de referência para instauração de Tomada de Contas Especial (TCE). O limite financeiro aplica-se à hipótese de dano. As representações de licitantes, contratados e outros interessados também se submetem às condições do caput. Ao examiná-las, o TCU deve considerar os regulamentos próprios das entidades e os critérios de materialidade, relevância e risco (p.u.).
A IN preserva a obrigação de prestação anual de contas. O art. 4º dispensa apenas a abertura de processo específico para julgamento daquelas não selecionadas pelo TCU segundo os critérios de risco, relevância e materialidade da IN 84/2020. A dispensa não significa aprovação nem impede outras fiscalizações.
Na prestação de contas, o relato integrado deve relacionar estratégia, governança, desempenho e perspectivas à geração de valor e à sustentabilidade, conectando decisões de gestão, recursos utilizados e resultados entregues (art. 5º, V e § 2º). Devem constar os critérios de rateio de despesas compartilhadas (art. 5º, I, “g”) e o detalhamento dos repasses a confederações e federações patronais de recursos das contribuições compulsórias do art. 240 da CF (art. 5º, I, “f”), conforme o Ac. 754/2024. O parecer de auditoria independente integra as contas (art. 5º, IV).
O art. 5º, I, “j”, determina a publicação da estrutura remuneratória dos cargos e funções e da relação nominal dos dirigentes e integrantes do corpo técnico. A IN 84/2020, em seu art. 8º, I, “i”, prevê remunerações individualizadas. A aplicação subsidiária autorizada pelo art. 10 da IN 104 deve preservar a solução específica adotada para o Sistema S.
Os relatórios de gestão devem ser publicados até 31/03 pelos departamentos regionais e até 31/05 pelos nacionais, no exercício seguinte (art. 6º). Prorrogações regionais podem ser solicitadas ao departamento nacional, preservado o prazo nacional (§ 1º). Aos departamentos nacionais cabe supervisionar a tempestividade, a qualidade e a integridade das publicações regionais (art. 7º, p.u.).
A disciplina da TCE prioriza a recomposição do dano. O art. 9º permite sua instauração centralizada nos órgãos nacionais. O § 1º exige a adoção prévia de todas as medidas necessárias à reparação do dano, inclusive a busca de conciliação quando não caracterizada má-fé. Cabe às entidades regulamentar a fase interna da TCE ou o procedimento de apuração, assegurando contraditório, ampla defesa, identificação dos responsáveis e quantificação do dano (§ 2º).
A IN 104/2026 representa um passo relevante na construção de um modelo de controle mais ajustado às particularidades do Sistema S. Ao adotar critérios de materialidade, relevância e risco e reforçar o exame dos resultados, estrutura-se o controle de modo a conciliar a necessária supervisão dos recursos parafiscais com a natureza privada e a autonomia das entidades.
Sua efetividade dependerá, daqui em diante, da coerência na utilização desses critérios e de decisões que explicitem a relação entre a intervenção do controle e as finalidades institucionais da entidade fiscalizada.

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