Este é o primeiro ensaio da série do UERJ Reg. sobre a autoridade competente prevista na minuta de substitutivo aos PLs 5051/19, 21/20 e 872/21, apresentada em dezembro de 2022 ao Senado.

O Congresso Nacional segue debatendo a aprovação do Marco Legal da Inteligência Artificial (IA), tendo o Senado instaurado uma Comissão de Juristas responsável por subsidiar elaboração de substitutivo aos PLs 5051/2019, 21/2020 e 872/2021, já aprovados pela Câmara dos Deputados^[1]. Após sua instalação, em março de 2022, a comissão realizou diversos trabalhos com o objetivo de permitir um diálogo multissetorial e multidisciplinar, com atores nacionais e estrangeiros e publicou, em dezembro, seu relatório final e proposta de substitutivo, ainda pendente de aprovação^[2].

Desde os debates, um dos pontos mais controversos era a eventual necessidade de atribuição de competência regulatória a uma autoridade central da Administração Pública federal. Enquanto alguns atores argumentavam por uma regulação setorial, outros defendiam a criação de nova autoridade ou designação de uma autoridade existente como melhor escolha administrativa. O capítulo VIII do substitutivo, em especial sua seção I, apresenta a opção da proposição por centralizar no poder público a regulação da matéria e, de forma mais específica, em uma autoridade central do Poder Executivo federal.

O artigo 32 do projeto prevê que o “Poder Executivo designará autoridade competente para zelar pela implementação e fiscalização da presente Lei”. A disposição deve ser complementada pelo artigo 4º, V, que conceitua a autoridade competente como o “órgão ou entidade da Administração Pública Federal responsável por zelar, implementar e fiscalizar o cumprimento desta Lei em todo o território nacional”.

Os dispositivos confirmam a opção por dar primazia à Administração Pública na ordenação das atividades exercidas com base na IA e ao seu direcionamento exclusivo à União. A escolha é justificável. As tecnologias de IA, em regra, não são produzidas para uma localidade específica e, pelo aspecto transfronteiriço da tecnologia, acaba sendo a União o ente mais adequado para regular e dispor sobre princípios e regras sobre o uso e desenvolvimento da IA. Contudo, esta realidade levanta um questionamento importante: estariam os demais entes federativos apartados de qualquer função normativa e/ou fiscalizatória sobre a utilização dos sistemas de IA?

Em favor dessa posição, temos o fato de que as únicas menções às entidades estaduais e municipais constam do artigo 21 do Substitutivo, em que são instituídas medidas de governança para sistema de IA de alto risco. Ou seja: dirigem-se aos entes federados na condição de agentes da IA e não de autoridades competentes. A única exceção parece ser o parágrafo 1º do mesmo dispositivo, que dispõe sobre a obrigatoriedade de edição de ato normativo, pela União, estados, Distrito Federal e municípios, anterior à utilização de sistemas biométricos pelo poder público, a fim de assegurar direitos da pessoa afetada e coibir usos indevidos.

Em linhas gerais, contudo, não nos parece que essa seja a única situação em que haveria função normativa ou fiscalizatória dos demais entes federativos. Em primeiro lugar, por uma interpretação sistemática do próprio substitutivo. Segundo seu artigo 33, a “autoridade competente será o órgão central de aplicação desta Lei e do estabelecimento de normas e diretrizes para a sua implementação”, deixando evidente o caráter central da autoridade. Contudo, o dispositivo não exclui o – necessário – espaço de conformação para que outros órgãos ou entidades possam atuar de forma complementar. Veja-se, aqui, que complementação não significa sobreposição, sendo da própria dinâmica federativa brasileira a existência de normas estaduais e municipais aplicáveis. Cabe refletirmos, então, sobre qual seria o escopo da eventual atuação dos demais entes federados.

Desde o uso em educação básica, até no transporte público, ou mesmo para distribuição de gás canalizado, a IA pode impactar diversos setores da economia. Dessa maneira, a utilização dos sistemas de IA pode levar a implicações em atividades administrativas de competência dos estados e dos municípios. Na segurança pública, por exemplo, tema em que há uma grande proeminência do papel dos estados, a utilização de câmeras de reconhecimento facial pela polícia militar já levou à prisão de inocentes^[3], a comprovar o risco do manejo da IA nas atividades administrativas de estados e municípios.

A coordenação entre as distintas esferas do governo não deve se limitar ao plano horizontal, ou seja, entre a nova autoridade e as demais agências reguladoras e órgãos governamentais federais^[4], mas também deverá ocorrer no plano vertical, entre a autoridade e os órgãos públicos dos entes subnacionais, até para assegurar a efetividade das políticas públicas de IA em todas as atividades constitucionalmente atribuídas ao poder público.

A título de exemplo, podemos cogitar uma situação em que um município pretenda utilizar um sistema de IA para alocar de forma mais eficiente seu quadro de profissionais da área de educação. Além dos comandos gerais instituídos pelo futuro Marco da IA, dirigidos aos entes públicos na condição de agentes de IA, deve existir um espaço de conformação permeável pelas especificidades locais, sempre respeitados os parâmetros nacionais.

Segundo a National Conference of State Legislatures^[5], apenas em 2022 foram discutidos 17 projetos de regulamentação do uso da inteligência artificial em nível estadual nos EUA, tendo havido a aprovação de novas legislações nos estados do Colorado, Illinois, Vermont e Washington. No Brasil, iniciativas a respeito do tema nas Assembleias Legislativas ainda são tímidas, mas há um grande campo de competência não federal que pode ganhar com regras mais claras e em harmonia com o Marco Legal nacional.

Assim, sendo a federação brasileira cooperativa, entendida como aquela que possui como traço distintivo uma maior cooperação entre o poder central e os entes federados, deve sempre ser dada prioridade às interpretações que respeitem e valorizem a competência das entidades estaduais e municipais. Tais interpretações, repise-se, não implicam a sobreposição de normas em sentido contrário – o que geraria insegurança jurídica –, mas na complementariedade em casos em que há espaço aos estados e municípios para tanto.

Deverão ser analisadas, no caso concreto, as especificidades da norma local face à norma geral, bem como o escopo da política pública que necessitaria de complementação normativa. Nessa atividade, devem ser evitadas disposições contraditórias capazes de desestimular o desenvolvimento da IA a nível nacional, bem como possibilidades de fiscalização duplicada com a autoridade competente proposta pelo Substitutivo. De modo contrário, o papel dos estados e municípios nascerá fracassado frente à descoordenação e desconsideração da competência federal.

Outras leis federais relacionadas à adoção de novas soluções tecnológicas podem servir de inspiração para permitir uma maior participação de estados e municípios na regulação dos sistemas de IA. Pode-se adotar, por analogia, o artigo 2º, III e §2º, da Lei 14.129/2021 (Lei do Governo Digital)^[6], cujo comando impõe que os entes que pretendam adotar as disposições da legislação editem ato normativo próprio. Por mais que seja um caso diferente do Marco Legal da Inteligência Artificial, demonstra a importância de incluir, na legislação federal, disposição capaz de melhor esclarecer o papel dos estados e municípios, de maneira mais abrangente do que propõe o atual artigo 21 do substitutivo.

A proposta em trâmite no Senado apresenta avanços inegáveis e instiga debates imprescindíveis à comunidade jurídica. O papel a ser exercido pelos estados e municípios é um tópico ainda a ser desenvolvido e que merece uma maior atenção, devendo ser valorizado o potencial que os governos regionais e municipais têm, no bojo de sua atuação complementar, para auxiliar na matéria e garantir o uso e desenvolvimento ético da inteligência artificial.

[1] A tramitação pode ser acompanhada no site do Senado Federal. Veja mais em: https://www6g.senado.leg.br/busca/?colecao=Projetos+e+Mat%c3%a9rias+-+Proposi%c3%a7%c3%b5es&q=%22intelig%c3%aancia+artificial%22. Acesso em 18/03/2023. Ouça mais sobre o processo de tramitação no Congresso em https://podcasters.spotify.com/pod/show/pequi-podcast/episodes/INTELIGNCIA-ARTIFICIAL-e1mib52. Acesso em 18/03/2023.

[2] AMORIM, Felipe. Comissão de juristas conclui relatório sobre regulação da inteligência artificial. Jota, dezembro de 2022. Disponível em: https://www.jota.info/legislativo/comissao-de-juristas-entrega-relatorio-sobre-inteligencia-artificial-a-pacheco-07122022. Acesso em 18/03/2023.

[3] Disponível em: https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/2019/07/11/sistema-de-reconhecimento-facial-da-pm-do-rj-falha-e-mulher-e-detida-por-engano.ghtml. Acesso em 18/03/2023.

[4] Voltaremos ao tema em um futuro ensaio desta coluna.

[5] Organização não governamental que reúne os documentos legislativos estaduais norte-americanos desde 1975. Informações acerca da regulação de IA no plano estadual disponível em: https://www.ncsl.org/technology-and-communication/legislation-related-to-artificial-intelligence. Acesso em 18/03/2023.

[6] Lei 14.1239/2021. Artigo 2º Esta Lei aplica-se:
III - às administrações diretas e indiretas dos demais entes federados, nos termos dos incisos I e II do caput deste artigo, desde que adotem os comandos desta Lei por meio de atos normativos próprios;
2º As referências feitas nesta Lei, direta ou indiretamente, a Estados, Municípios e ao Distrito Federal são cabíveis somente na hipótese de ter sido cumprido o requisito previsto no inciso III do caput deste artigo.

A autoridade competente do Marco Legal da Inteligência Artificial - parte 1

Qual o papel dos estados e municípios?