Opinião e Análise

Eduardo Jordão

Julia Martel

As agências reguladoras prometiam responder de forma ágil e técnica às demandas de diversos setores da economia, como telecomunicações, energia, saneamento e transportes. Isso poderia indicar a conveniência de que elas fossem dirigidas por profissionais de expertises diversas, relacionadas com os desafios concretos de cada uma dessas áreas. Não é o que se vê na realidade.
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Pesquisadores da FGV Direito Rio realizaram, durante 14 meses, pesquisa empírica para produzir um raio-X sobre as 29 agências reguladoras estaduais brasileiras. O resultado foi publicado como livro e já está à venda <a href="https://www.google.com/url?q=https://www.editorajuspodivm.com.br/agencias-reguladoras-estaduais-pesquisa-empirica-sobre-sua-maturidade-institucional-2025&amp;sa=D&amp;source=editors&amp;ust=1731334771677423&amp;usg=AOvVaw3UpPjnjmvfDah7jJU7tPOe">neste link</a>.
A pesquisa identificou que a maior parte dos cerca de 400 dirigentes que já ocuparam cargos nessas agências é formada por bacharéis em Direito: 127 dirigentes (36% do total).
O curso de engenharia (em todas as suas especializações) ficou em segundo lugar, com 79 dirigentes (22%). Em terceiro e quarto, ficaram administração (com 45 dirigentes ou 13% do total) e economia (com 35 dirigentes ou 9% do total). Os demais cursos de graduação foram agrupados na categoria “outros”, que abrange 70 dirigentes (19% do total). 
<img class="aligncenter wp-image-526250 size-full" src="https://portal.jota.info/wp-content/uploads/2024/11/grafico-bachareisdireitoagecc82nciasreguladoras.png" alt="" width="1396" height="850" />
Os resultados são sintomáticos da extensão da presença dos bacharéis nos quadros da Administração Pública no Brasil. Não é nova a constatação de que a formação jurídica é comum a dirigentes e membros de carreiras públicas no país – chega-se a falar de uma “república de bacharéis”. Mas a replicação dessa realidade para as agências reguladoras é particularmente problemática.
Primeiro, porque tal grau de dominância de qualquer expertise já seria indesejado no contexto regulatório. Como a multipolaridade é típica dessa atividade, a porosidade a diferentes interesses e a diferentes expertises é condição para o seu bom exercício. <a href="https://www.google.com/url?q=https://www.jota.info/artigos/nas-agencias-reguladoras-brasileiras-a-captura-seria-politica&amp;sa=D&amp;source=editors&amp;ust=1731334771678623&amp;usg=AOvVaw2Zj6c0snYMs7Lj8FL2Qnrg">Texto anterior</a> já havia apontado para a dominância desproporcional de dirigentes das agências estaduais ligados ao setor público ou político. Este agora revela a desproporcionalidade também da presença da expertise jurídica.
Segundo, porque o predomínio da expertise jurídica pode comprometer a flexibilidade regulatória, já que essa perspectiva tende a focar em limites e em determinações, ao invés de possibilidades. O problema é bastante ressaltado pela literatura estrangeira<a id="ftnt_ref1" href="#ftnt1">[1]</a>, mas é acentuado no Brasil, cuja cultura jurídica ainda é dominada pelas ideias de completude e coerência do ordenamento jurídico, que tendem a fazer o jurista negligenciar suas lacunas e possibilidades interpretativas.
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Diversidade é riqueza também no Estado regulador: nos beneficiaríamos todos de mais nomeações de profissionais de outras áreas para nossas agências.
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<a id="ftnt1" href="#ftnt_ref1">[1]</a> V., por exemplo, Cass Sunstein (“Law and administration after Chevron”, 90 Colum. L. Rev. 2071, 2072: “Indeed, the creation of the administrative State was largely a self-conscious repudiation of legalism. The New Deal reformers believed that modern problems required institutions having flexibility, expertise, managerial capacity, political accountability, and powers of initiative far beyond those of the courts. On this view, the appropriate response of the legal system to the rise of administration is one of retreat”. Cf. também Richard Pierce Jr., “The unintended Effects of Judicial Review of Agency Rules: How Federal Courts Have Contributed to the Electricity Crisis of the 1990s”, 43 Admin. L. Rev. 7, 27 (1991): “To enhance the actual quality of its decisionmaking, FERC should be given the message to hire more economists and fewer lawyers, just as EPA and OSHA should be given the message to reallocate their scarce staff resources from lawyers to toxicologists and epidemiologists”. Em sentido bastante semelhante, Donald Elliott observava no contexto de vigência da doutrina Chevron como a autorrestricão judicial era relevante para o contexto do Estado Regulador por empoderar “não advogados” dentro das agências: “Chevron opened up and validated a policy-making dialogue within agencies about what interpretation the agency should adopt for policy reasons, rather than what interpretation the agency must adopt for legal reasons. (...) The effect of Chevron on the internal dynamics of agency decision-making is significant and positive. Chevron is significant for reducing the relative power of lawyers within EPA and other agencies and for increasing the power of other professionals. At the margins, agency decisions after Chevron reflect more weight on policy choices and less on legalistic interpretations (in Chevron Matters: How the Chevron Doctrine Redefined the Roles of Congress, Courts and Agencies in Environmental Law, 16 Vill. Envtl. L.J. 1, 11-13 (2005)).
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Chega de tanto advogado nas nossas agências reguladoras!

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JOTA

Pesquisa aponta que maioria dos diretores das agências são bacharéis em Direito