Opinião e Análise

Fernando Gomes Favacho

Thiago Álvares Feital

O art. 195, § 7º da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/constituicao-federal">Constituição Federal</a> contém enunciado que limita a eficácia da imunidade tributária das entidades beneficentes: são imunes de contribuição para a seguridade social aquelas “[…] que atendam às exigências estabelecidas em lei.” Por “lei”, nesse caso, deve-se entender a lei complementar, como determina o artigo 146, III, da Constituição.
Até 1991, o papel de impor as exigências necessárias à fruição da imunidade era do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/codigo-tributario-nacional">Código Tributário Nacional</a>, que delimitava nos artigos 9º e 14 a proibição de distribuição de renda, a exigência de aplicação dos recursos no Brasil e a escrituração regular das receitas.
<h3><a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, a plataforma de monitoramento para empresas e escritórios, que traz decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a></h3>
O problema surgiu quando a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8212cons.htm">Lei 8.212/1991</a> impôs novas e mais rígidas exigências para que as entidades beneficentes pudessem manter a imunidade. Essa lei, além de criar exigências procedimentais — como a necessidade de solicitar a isenção ao INSS — estabeleceu critérios mais rigorosos — como a obrigação de oferecer serviços gratuitos para pessoas carentes e a proibição de remunerar seus diretores. Essas exigências ultrapassavam o que estava previsto no Código Tributário Nacional.
Ao mirar nas entidades que se valiam indevidamente do benefício tributário, o legislador acabou por produzir um efeito colateral indesejado: a criação de obstáculos que dificultaram a atuação das organizações filantrópicas legítimas. As exigências materiais impostas por lei ordinária permaneceram em vigor até que o STF, no julgamento do <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2565291">RE 566.622/RS</a>, decidisse que apenas lei complementar poderia estabelecer os requisitos para as entidades beneficentes. Na ocasião, o tribunal estabeleceu a seguinte tese:
A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas.
Embora o julgamento principal tenha sido concluído em fevereiro de 2017, o processo só transitou em julgado em setembro de 2022, devido à interposição de diversos embargos de declaração que questionavam os limites entre leis complementares e ordinárias na definição dos requisitos para a imunidade tributária.
Em dezembro de 2019, o STF, ao julgar embargos de declaração opostos pela União, pacificou a jurisprudência sobre a constitucionalidade da exigência do certificado CEBAS. A ministra <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/rosa-weber">Rosa Weber</a>, em seu voto, explicitou que a lei ordinária pode estabelecer procedimentos de certificação e fiscalização, confirmando a validade do artigo 55 da Lei 8.212/1991. Na redação da ministra:
<ul>
<li>b) Lei ordinária pode regular aspectos procedimentais referentes à certificação, fiscalização e controle administrativo;</li>
<li>c) É constitucional o art. 55, II, da Lei nº 8.212/1991, na redação original e nas redações que lhe foram dadas pelo art. 5º da Lei 9.429/1996 e pelo art. 3º da Medida Provisória nº 2.187-13/2001.</li>
</ul>
Entendeu-se, portanto, que nem todas as normas constantes no art. 55 foram declaradas inconstitucionais: o CEBAS, por ser uma “norma procedimental de certificação” da imunidade, permanece válido durante a vigência do artigo.
A exigência de requisição da isenção ao INSS, prevista no art. 55, § 1º da Lei 8.212, também pode ser entendida como uma norma procedimental para fins de imunidade. Contudo, enquanto se tem certeza quanto à constitucionalidade da exigência do CEBAS — explicitamente mencionada no voto da ministra Rosa Weber — no caso da requisição ao INSS a falta da expressa menção trouxe dúvidas acerca de sua constitucionalidade<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
A controvérsia se complica porque a exigência de requisição ao INSS foi extinta pela <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12101.htm">Lei 12.101/2009</a>, que revogou todo o art. 55 da Lei 8.212. Nesse sentido, há decisões que entendem pelo caráter retroativo da revogação, por se tratar de norma de aspecto procedimental<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Essa interpretação não mais é possível no âmbito administrativo. É que o pleno do Carf aprovou recentemente, em 26/09/2024, a seguinte Proposta de Enunciado de Súmula:
A apresentação de requerimento junto à Administração Tributária é requisito indispensável à fruição do benefício de desoneração das contribuições previdenciárias, para fatos geradores ocorridos sob a égide do art. 55, §1º, da Lei nº 8.212/1991, por se caracterizar aspecto procedimental referente à fiscalização e ao controle administrativo.
Veja-se que o estabelecimento de limites e contrapartidas para a fruição da imunidade por meio de norma constitucionalmente competente veio à luz apenas e, 2021, com a <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp187.htm">Lei Complementar n. 187</a>. A esta altura inúmeros autos de infração foram lavrados com os lançamentos sendo julgados e formando-se uma jurisprudência enormemente controvertida no âmbito administrativo. A súmula aprovada vem uniformizar o entendimento sobre um dos pontos que cercam a questão.
Em relação ao período de vigência do art. 55, da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8212cons.htm">Lei 8.212/1991</a>, além dos requisitos previstos no artigo 14, do Código Tributário Nacional, soma-se o entendimento do STF no <a href="https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=2565291&amp;numeroProcesso=566622&amp;classeProcesso=RE&amp;numeroTema=32">Tema 32</a> e a posição do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/carf">Carf</a> no enunciado recém-aprovado. Deste modo, os requisitos em vigor durante a vigência do citado dispositivo podem ser assim sumarizados:
<ul>
<li>Proibição de distribuir patrimônio ou renda;</li>
<li>Vedação de se aplicar a imunidade a serviços não relacionados aos objetivos institucionais da entidade;</li>
<li>Proibição de remeter recursos para o exterior;</li>
<li>Vedação ao descumprimento de deveres instrumentais.</li>
<li>Obrigatoriedade de possuir o registro e certificação (CEBAS), renovado tempestivamente; e</li>
<li>Obrigatoriedade de apresentar requerimento ao INSS.</li>
</ul>
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Por exemplo, no Acórdão nº 2402-009.857, Relatora Conselheira Ana Claudia Borges de Oliveira, Sessão de 10/05/2021, por maioria de votos, entendeu-se que o RE 566.622/RS assentou a constitucionalidade tão somente do inciso II do art. 55 da Lei nº 8.212/1991. E, com isso, a exigência da requisição ao INSS era inconstitucional. De outro lado expõe o Conselheiro Rodrigo Amorim no Acordão n. 9202-011.281[1], em sessão de 21/05/2024, que o §1º do art. 55 “não veicula qualquer definição sobre o modo beneficente de atuação das entidades de assistência social, tampouco contrapartidas a serem por elas observadas”: não haveria o benefício mesmo que se possuísse o CEBAS.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> O TRF 3, na Apelação nº 0018030-38.2016.4.03.6100/SP (2016.61.00.018030-8/SP) julgou que: Em que pese a alegação da União Federal de que por força do art. 105 do CTN seria aplicável à espécie a lei tributária vigente entre 2006/2007, época dos fatos geradores, a superveniência de lei que estipule novos critérios de apuração do fato gerador, ou processos de fiscalização, bem assim ampliação de poderes de investigação das autoridades administrativas, aplica-se desde logo ao lançamento tendente à constituição de créditos tributários anteriores à sua entrada em vigor, consoante art. 144, § 1º, também do CTN. (...) No caso, são insubsistentes os autos de infração lavrados em 17.06.2010, na vigência, portanto, da Lei nº 12.101/2009, que não mais contemplava o requerimento de isenção à administração tributária dentre os requisitos para o reconhecimento do direito da impetrante à imunidade, sendo de rigor a desconstituição e a inexigibilidade das NFLD indicadas na inicial. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Apelação/Remessa Necessária - 369113 / SP 
0018030-38.2016.4.03.6100. Brasília, DF. Disponível em: https://web.trf3.jus.br/base-textual/Home/ListaColecao/9?np=2 acesso em 10 de setembro de 2024.

Fachada do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) / Crédito: André Corrêa/Agência Senado

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Jurisprudência do STF pacificou que regras sobre imunidade de entidades devem ser definidas por lei complementar

Imunidade das entidades de assistência no Carf: CEBAS e requisição ao INSS

Jurisprudência do STF pacificou que regras sobre a imunidade de entidades devem ser definidas por lei complementar