Opinião e Análise

Carlos Eduardo Makoul Gasperin

Em 14 de abril de 2020 foi convertida na Lei 13.988 a então Medida Provisória 899/2019, que, finalmente, regulamentou o já antigo instituto da transação previsto no art. 171, do Código Tributário Nacional.
A medida, válida para os créditos tributários ou não da União Federal, é mais um esforço de racionalização do Sistema Tributário Nacional em prol de um maior grau de recuperabilidade dos créditos tributários, de conformidade dos contribuintes e de redução da litigiosidade – conforme posto na Exposição de Motivos da referida MP<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">[1]</a> –; objetivos esses inalcançados pela cultura até aqui vigente de concessão de parcelamentos constantes <a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">[2]</a> <a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">[3]</a>. 
Nessa esteira, a Transação Tributária vem a se somar com outras medidas já instituídas pela União Federal que confere um instrumental relevante ao contribuinte em busca de regularidade fiscal, como a possibilidade de Dação em Pagamento (Lei 13.259/2016), de Revisão de Dívida Inscrita (Lei 13606/2018) e de realização de Negócio Jurídico Processual (Lei 13874/2019). 
A Transação foi até aqui regulamentada apenas pela Procuradoria da Geral da Fazenda Nacional (PGFN) por meio da Portaria PGFN 9917/2020, a qual cumpre importante papel no louvável e ambicioso projeto de classificação do nível de recuperabilidade dos créditos inscritos em dívida ativa, o que conferirá maior volume de informações para a racionalização da cobrança dos créditos, implementando-se os meios mais adequados de cobrança para cada tipo de dívida.
<a href="https://conteudo.jota.info/solucoes-para-crise"><img class="aligncenter wp-image-244441 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-solucoes-para-a-crise-2.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
No âmbito da PGFN duas são as modalidades do contribuinte realizar a transação tributária na cobrança de créditos inscritos: (i) por adesão à proposta do próprio órgão, vinculado em edital com regras e diretrizes específicas; ou (ii) por proposta individual, seja da PGFN, seja do próprio contribuinte. Está última é a que possibilita um maior nível de interação/negociação entre fisco e contribuintes, representando a essência do instituto da transação. Concentraremos nossas breves reflexões na segunda modalidade. 
Um ponto que chama atenção é o de que a transação por proposta individual da Fazenda Nacional ou do contribuinte é modalidade disponível, apenas, para aqueles contribuintes com dívidas iguais ou superiores à R$ 15 milhões de reais; que é o valor corresponde ao critério utilizado pela PGFN para a identificação dos “grandes devedores”. Ou seja, de início, vê-se que essa modalidade não é para todos.
Em verdade, a modalidade de transação individual é para poucos, muito poucos. Segundo estudo divulgado pela própria PGFN (Nota SEI nº 40/2019/PGDAU-CDA-COAGED/PGDAU-CDA/PGDAU/PGFN-ME)<a href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">[4]</a>, os débitos com valor igual ou superior à R$ 15 milhões estão concentrados em 9.825 contribuintes, entre pessoas físicas e jurídicas. Isso representa apenas 0,33% do universo de mais de 2,9 milhões de devedores junto à PGFN. De fato, esse seleto grupo responde por mais de 66% do impressionante total de mais de R$ 1,4 trilhão em dívidas ativas tributárias da União Federal.
Seria compreensível do ponto de vista da eficiência a intenção de concentrar esforços na análise de pedidos específicos e individualizados do menor número de contribuintes, porém, os mais representativos em volume de créditos tributários, não fosse um dos objetivos desse instituto buscar uma conformidade ampla e geral dos contribuintes. Restrição tamanha tangencia os limites da impessoalidade da Administração Pública, em prol de uma pretensa busca eficiente de melhor arrecadação.
<blockquote class="jota-article__eye">Aliás, quem são esses grandes devedores? São solventes? Qual a qualidade e o nível de recuperabilidade desses créditos tributários? Justificariam eles a existência de uma medida específica e restrita de transação tributária? </blockquote>
Uma breve consulta na Lista de Devedores tributários com débitos acima de R$ 15 milhões, feita no site da própria PGFN revela que dentre esses poucos contribuintes que poderão realizar a transação individual estão contribuintes de setores cuja capacidade de pagamento é duvidosa e outros cuja situação falimentar é notória, como PADMA S/A, VASP, VARIG, Transbrasil, Banco Cruzeiro do Sul, etc.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote5sym" name="sdfootnote5anc">[5]</a>
Utilizando esse mesmo critério de busca, aplicando-o, agora, por estado do país é possível identificar o montante de devedores que serão atingidos, em cada região, pela modalidade individual de transação:
<a href="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/07/grafico-pauta-fiscal.png"><img class="aligncenter wp-image-258955 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/07/grafico-pauta-fiscal.png" alt="" width="569" height="479" /></a>
A adoção de um critério arbitrário nacional para a fixação dos agraciados pelo instrumento da transação individual acaba, também, por deixar de captar as diferenças regionais e de perfis de devedores que são relevantes em um país com dimensões continentais e de altos contratastes socioeconômicos, como o Brasil. 
O quadro acima demonstra brevemente essa disparidade, ao destacar que no Tocantins, por exemplo, 01 contribuinte poderia utilizar-se da transação individual, enquanto em São Paulo esse número seria de 1.233.
Aparentemente, então, não há dados que justifiquem o corte realizado pela PGFN, o que acaba por impor um tratamento desigual entre contribuintes que, talvez, estejam no mesmo rating de recuperabilidade de créditos, sendo diferenciados apenas pelo valor da dívida que possuem. 
Ao reduzir significativamente o número de contribuintes eleitos a participar da modalidade de transação individual, a PGFN acaba por contribuir negativamente para a conformidade e para o nível de compliance tributário. Isso porque, a proposta de transação individual exige a apresentação pelo contribuinte de uma série de demonstrativos contábeis e financeiros, presumidamente já detidos pelos grandes devedores pessoas jurídicas, mas que representariam uma verdadeira elevação do patamar de refinamento contábil a ser exigido de pequenas e médias empresas que quisessem participar dessa modalidade. 
De outro lado, o critério adotado pela PGFN pode até impulsionar a inadimplência fiscal e litigiosidade para devedores que estão no limiar da faixa de corte para proporem transação individual. Esses contribuintes poderão se sentir incentivados à suspenderem pagamentos para que que seus débitos atinjam o patamar posto na Portaria 9917/2020 para poderem propor uma negociação individual junto à PGFN no âmbito da transação, cujas possibilidades são mais abrangentes daquelas previstas para o Negócio Jurídico Processual, o qual, por exemplo, não possibilita a redução de multas e juros. 
<blockquote class="jota-article__eye">Apesar dos apontamentos aqui postos, não há como deixar de reconhecer que a Lei 13988/2020 e a Portaria PGFN 9917/2020 representam um marco de mudança na operacionalidade do Sistema Tributário Nacional e da forma como contribuinte e administração tributária nele se portam. </blockquote>
Contudo, a sugestão que se faz e que poderia melhorar, ainda mais, o ambiente tributário nacional seria a de regionalizar, por estado, o limite mínimo para a utilização da transação individual; o que poderia ser feito adotando critérios gerais a serem individualizados por cada Seccional da PFN, de acordo com a suas realidades.
A inclusão de um maior número de contribuintes na modalidade individual de transação proporcionará um refinamento e aprimoramento do ambiente de negócios nacional, além de atrair um maior número de devedores para um relacionamento mais pessoal e próximo com as autoridades tributárias, na busca de outro mister da transação que é o da modificação da mentalidade fiscal nacional voltada ao conflito constante entre esses dois polos.

<hr />
<a href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">[1]</a> É o que se retira do texto da EM: “A transação na cobrança da dívida ativa da União acarretará redução do estoque desses créditos, limitados àqueles classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, incrementará a arrecadação e esvaziará a prática comprovadamente nociva de criação periódica de parcelamentos especiais, com concessão de prazos e descontos excessivos a todos aqueles que se enquadram na norma (mesmo aqueles com plena capacidade de pagamento integral da dívida). Disponível em: &lt;<a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Exm/Exm-MP-899-19.pdf">http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Exm/Exm-MP-899-19.pdf</a>&gt; Acesso em: 02 de junho de 2020.
<a href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">[2]</a> Nesse sentido aponta estudo da Receita Federal do Brasil no qual se constatou, além da queda de arrecadação a cada parcelamento concedido, já que “ após a adesão, 50% dos optantes tornam-se inadimplentes, seja de obrigações correntes, seja de parcelas do respectivo programa de parcelamento”, também, que “a concessão reiterada de parcelamentos sob condições especiais criou uma certa acomodação nos contribuintes, que não se preocupam mais em pagar suas dívidas em dia”, sendo que “essa influência negativa ocorre principalmente na expectativa de abertura de novo parcelamento” o que, segundo a RFB, reduz em 5,8% “o incremento esperado da arrecadação induzida para as empresas que optam pelo parcelamento, comparando com as que não optam” Em: &lt;<a href="https://receita.economia.gov.br/dados/20171229-estudo-parcelamentos-especiais.pdf">https://receita.economia.gov.br/dados/20171229-estudo-parcelamentos-especiais.pdf</a>&gt;. Acesso em 02 de junho de 2020.
<a href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">[3]</a> Sobre o impacto negativo dos parcelamentos na arrecadação tributária veja, também: PAES, Nelson Leitão Os efeitos dos parcelamentos sobre a arrecadação tributária. Disponível em: &lt;<a href="http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&amp;pid=S0101-41612014000200004">http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&amp;pid=S0101-41612014000200004</a>&gt; Acesso em: 02 de junho de 2020.
<a href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">[4] </a>Disponível em: &lt;<a href="http://www.pgfn.fazenda.gov.br/noticias/arquivos/2019/nota-sei-no-40_2019_pgdau-estudo-2019-1.pdf">http://www.pgfn.fazenda.gov.br/noticias/arquivos/2019/nota-sei-no-40_2019_pgdau-estudo-2019-1.pdf</a>&gt; Acesso em: 02.06.2020.
<div id="sdfootnote5">
<a href="#sdfootnote5anc" name="sdfootnote5sym">[5]</a> Disponível em: &lt;<a href="https://www.listadevedores.pgfn.gov.br/">https://www.listadevedores.pgfn.gov.br/</a>&gt; Acesso em 15 de junho de 2020.
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JOTA

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