Opinião e Análise

Sirlaine Lage Bonifácio Marcucci Pracucho

Embora a transação tributária<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> tenha se consolidado como importante instrumento não apenas de solução de litígios, mas, também, de efetiva arrecadação, não houve na <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/reforma-tributaria">reforma tributária</a> introduzida pela Emenda Constitucional 132/2023 (e regulamentada pelas Leis Complementares 214/2025 e 227/2026) previsão expressa e específica se e como os entes federativos celebrarão acordos de transação em relação aos recém-criados tributos, vale dizer, o IBS e a CBS.
Mesmo que o instituto esteja mais bem estruturado no âmbito da União e de alguns estados e municípios, com regras e procedimentos cada vez mais claros, ainda há muitos pontos em que podemos avançar, como aponta o Relatório de Pesquisa elaborado pelo Núcleo de Direito Tributário da FGV, coordenado pela professora Tathiane Piscitelli<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
As unidades federativas têm, cada vez mais, entendido e reconhecido a importância e os valiosos resultados na implementação de um sistema multiportas de resolução de conflitos, mas a realidade local, que pode ser marcada por falta de recursos financeiros, tecnológicos e materiais, nem sempre possibilita a sua concretização.
A ausência de normatização específica não constitui empecilho para que sejam criados, aplicados e replicados programas de resolução alternativa de controvérsias envolvendo os denominados tributos gêmeos de maneira harmônica. Ao revés, a reforma tributária trouxe mecanismos que, em complementação aos já existentes, permitem que os entes busquem, em conjunto, respeitadas as especificidades e autonomia locais, soluções que viabilizem a celebração de tais acordos.
Da mesma forma que o CPC/15, ao elevar os mecanismos autocompositivos à categoria de instrumentos essenciais de política pública judiciária, propiciou uma reorientação substancial da conduta dos participantes do processo brasileiro, culminando na efetiva implementação de métodos alternativos que no âmbito público até então não detinham posição de destaque em nosso ordenamento, a reforma tributária, mais que uma mera alteração técnica de bases de cálculo e competências, ao elevar explicitamente a nível constitucional o princípio da cooperação, criando mecanismos que permitem a efetiva e concreta atuação conjunta dos entes, inicia a construção de verdadeiro consenso federativo para a gestão tributária.
A EC 132/2023 viabilizou, sob a coordenação do Comitê Gestor, o compartilhamento das competências mantidas na esfera de atribuição das administrações tributárias e procuradorias locais (fiscalização, cobrança, lançamento e representação administrativa e judicial), com o objetivo de estabelecer verdadeira integração federativa.
Sob essa lógica, o CGIBS, a Receita Federal e a PGFN devem compartilhar informações fiscais e harmonizar normas e procedimentos (art. 156-B da CF/88), inclusive implementando soluções integradas de cobrança (art. 318 da LC 214/2025). Soma-se a isso o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias  e o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias (art. 319 da LC 214/2025) que garantirão a simetria entre o IBS e a CBS.
Nesse sentido, sob os auspícios do novo marco regulatório, ratificando a mudança de paradigma em que se busca abraçar o modelo de administração pública dialógica não apenas em relação ao contribuinte, mas, também, entre os próprios entes federados, pode-se destacar a recente criação do Conselho Nacional de Advocacia Pública Fiscal (Conap), em setembro de 2025, com o desiderato de superar, em conjunto, os desafios já existentes e os que surgirão com a progressiva implementação da reforma tributária.
Nas palavras de Ana Carolina Garcia<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, vice-presidente do Conap, “o conselho surgiu justamente da necessidade de se compreender que a reforma tributária só será efetiva se houver uma real cooperação institucional”. A efetiva cooperação interfederativa consubstancia-se em condição inexorável para que deixemos no passado as mazelas que a reforma visa suplantar<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
Assim, e para viabilizar atuação harmônica e integrada não apenas no momento da arrecadação do IBS e da CBS, mas, igualmente, quando da eventual celebração de acordos de transação, é possível que as procuradorias, responsáveis pelo assessoramento jurídico e representação judicial e extrajudicial dos entes (arts. 131 e 132 da CF/88), por meio do Conap, seguindo eventuais diretrizes estabelecidas pelo CGIBS e/ou com o auxílio do Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias, de forma cooperada, coordenada e simbiótica, compartilhem suas melhores práticas, dificuldades e resultados, estabeleçam condições e requisitos dos acordos de transação, unifiquem critérios substanciais para eventuais descontos, discutam e elejam temas de contencioso tributário passíveis de serem negociados, evitando, assim, regras de transação assimétricas para o mesmo fato gerador.
Poderão, para isso, firmar convênios e acordos de cooperação para auxílio mútuo e compartilhamento não apenas de informações, mas também de soluções integradas para a efetivação material dos acordos, com uso, inclusive, de tecnologias como a IA, como vem sendo feito, e.g., em Blumenau<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
Dado o número de municípios existentes em nosso país, à luz do princípio da praticabilidade<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, é possível pensar, por exemplo, em uma adesão/concordância eletrônica por parte dos entes federados a eventuais propostas de transação aprovadas no âmbito do Conap<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>, permitindo, assim, que o Multi-door Courthouse System seja realidade em todo território nacional, sem desrespeitar a autonomia local. Essa atuação cooperada é plenamente realizável, considerando que atualmente, com fincas no artigo 2º, §9º da Lei 10.522/2002, já são celebrados convênios entre a União e demais entes da federação, dentre outros, para utilização do Cadin, do sistema Dívida Aberta, e, mais recentemente, do HUB de Cobrança, voltado às estratégias automatizadas de cobrança.
Vislumbra-se, também, que o amadurecimento do diálogo interfederativo possibilite, inclusive, a redução coordenada do estoque de litígios passados, relacionados aos tributos extintos.
A sedimentação deste consenso pós-reforma, por meio do constante diálogo interinstitucional entre os fiscos, propiciará soluções integradas passíveis de serem aplicadas às diversas realidades locais. Essa convergência atuará na simplificação de procedimentos, na garantia da segurança jurídica e proteção da confiança e na promoção do compliance cooperativo, resultando na almejada mitigação da litigiosidade nacional.
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Catalisado pela reforma tributária e pelo postulado da cooperação federativa, este emergente modelo de administração pública constitui alicerce para que a transação transcenda a condição de prática pontual em certas unidades da federação e se consolide como instrumento hegemônico em todo o território nacional.
Se foi possível, no passado recente, estabelecer diálogo entre fisco e contribuintes, que até então ocupavam posições invariavelmente antagônicas e inconciliáveis, mostra-se plenamente exequível institucionalizar o diálogo técnico e político entre as diversas esferas fazendárias, cuja convergência de esforços é condição fundamental para a efetividade da administração pública e a otimização do atendimento ao interesse coletivo.
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Este texto é fruto das discussões ocorridas no Núcleo do Mestrado Profissional da FGV Direito SP, na linha de pesquisa “Questões Contemporâneas do Contencioso Tributário”, em relação ao projeto “Reforma do Processo e seus Impactos na Reforma Tributária
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> O objeto do texto é a transação tributária, mas os fundamentos que aqui serão trazidos são igualmente aplicáveis aos demais mecanismos de auto e hetero composição de litígios.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a>  PISCITELLI, Tathiane et al. (coord.). Transações tributárias estaduais. Relatório de Pesquisa. São Paulo: FGV DIREITO SP, 2025. Disponível em: <a href="https://repositorio.fgv.br/items/9ecd6035-417e-43c4-9bec-1ba0033a222c/full">https://repositorio.fgv.br/items/9ecd6035-417e-43c4-9bec-1ba0033a222c/full</a>
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Agência Senado. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2025/09/02/conselho-nacional-da-advocacia-publica-fiscal-apresenta-estatuto-ao-congresso
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Conforme destacado pelo Prof. Paulo Conrado, a reforma exige que os entes atuem dentro de uma estrutura funcionalmente integrada. Disponível em:
https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/atuacao-cooperativa-integracao-e-reforma-tributaria-quando-os-conceitos-escondem-os-problemas
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a>https://reformatributaria.cnm.org.br/o-balcao-da-transacao-de-blumenau-e-um-modelo-que-pode-ser-replicado-para-os-demais-municipios-brasileiros/
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> ARAUJO, Juliana Furtado Costa. O princípio da praticabilidade no contexto da transação tributária federal prevista na lei nº 13.988/2020. In: Fernando Caldas Bivar Neto; Lázaro Reis Pinheiro Silva ; Marilia Carvalho Neves Ferros; Samuel Rodrigues de Miranda Neto (Org) Ensaios em direito público: os 10 anos da ministra Regina Helena Costa no Superior Tribunal de Justiça. Londrina: Ed Thoth, 2023.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> A exemplo do recém criado Portal de Convênios da PGFN (https://www.gov.br/pgfn/pt-br/assuntos/noticias/2026/pgfn-lanca-portal-de-convenios)

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JOTA

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