Opinião e Análise

Daniel dos Santos Costa

Paulo Ricardo Alecrim

A Lei Complementar 227, de 13 de janeiro de 2026, não se limitou a organizar o contencioso administrativo do IBS. Ao disciplinar a uniformização interpretativa e consolidar o papel do Comitê Gestor do IBS (CGIBS) como fonte de orientações vinculantes para o julgamento, instituiu algo qualitativamente distinto: um centro de comando hermenêutico embutido na própria estrutura decisória.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
O discurso institucional promete coerência e previsibilidade. O problema real, porém, não é a uniformização (legítima e necessária), mas quem a controla e sob qual arquitetura de poder ela opera.
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O núcleo crítico da LC 227 está na vinculação do julgador às orientações, instruções e precedentes emanados do CGIBS. Trata-se de subordinação que não é apenas técnica, mas também hierárquica.<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>
Quando o julgador deixa de ser intérprete e passa a ser executor de diretrizes produzidas por um órgão não jurisdicional, o contencioso administrativo perde sua função constitutiva: mediar conflitos entre fisco e contribuinte com base em interpretação técnica e plural da lei. Se essa pluralidade é suprimida por comando institucional, o que se obtém é uniformidade, mas nem sempre coerência.
Aqui reside o problema mais sério do novo modelo, e ele não pode ser diluído por apelos à eficiência.
A LC 227 rompe com um padrão histórico do contencioso administrativo tributário brasileiro. Nenhum tribunal administrativo fiscal do país esteve subordinado ao órgão responsável pela arrecadação do tributo que julga. No modelo do Carf, por exemplo, os conselheiros preservam independência decisória em relação à Receita Federal, de modo que o fisco federal não dita o sentido das decisões do colegiado que julga seus próprios lançamentos.
É essa separação que confere credibilidade institucional ao processo. No entanto, a LC 227 inverte esse arranjo: o CGIBS é simultaneamente o órgão gestor e arrecadador do IBS e a instância produtora das orientações que vinculam os julgadores. A fusão entre gestor e hermeneuta não é detalhe organizacional, mas um problema estrutural que pode acabar por comprometer a imparcialidade do sistema desde a sua origem.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
A objeção previsível — de que precedentes vinculantes são figuras conhecidas no direito brasileiro — não responde à crítica.
O que se questiona não é a vinculatividade em si, mas a ausência de qualquer mecanismo que separe a produção da norma interpretativa da função gestora e arrecadatória. E isso, somado à ausência de previsão robusta de participação dos contribuintes na formação dos precedentes, acarreta uma inevitável assimetria constitutiva: o contribuinte não influencia as teses que o vinculam e não tem garantia de que elas foram construídas com independência do interesse arrecadatório.
O efeito paradoxal já se anuncia: a uniformização forçada pode produzir mais judicialização. O contribuinte que se vê impedido de dialogar com o Estado recorrerá ao Judiciário para discutir o mérito do tributo ou até mesmo para contestar a legitimidade do próprio julgamento. A reforma tributária, que prometia reduzir a litigiosidade, corre o risco de transferi-la para outro nível, com contornos de inconstitucionalidade processual.
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O desafio do contencioso do IBS é, portanto, institucional antes de ser operacional. O CGIBS pode e deve atuar como coordenador técnico e produtor de orientações fundamentadas, abertas ao contraditório e dissociadas da lógica arrecadatória. O que não pode é funcionar como centro de comando ao qual o julgador obedece sem possibilidade de dissenso fundamentado.
A coerência interpretativa é possível e desejável; a subordinação hermenêutica não o é. A reforma tributária não precisa ser recordada apenas pela quantidade de processos resolvidos, mas pela capacidade de reconstruir o vínculo de confiança entre Fisco e contribuinte. Esse vínculo exige, no mínimo, que o julgamento administrativo preserve sua função deliberativa e não se converta em instância de validação das escolhas do gestor fiscal.
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Este texto é fruto das discussões ocorridas no Núcleo do Mestrado Profissional da FGV Direito SP, na linha de pesquisa “Questões Contemporâneas do Contencioso Tributário”, em relação ao projeto “Reforma do Processo e seus Impactos na Reforma Tributária
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> O art. 74 enumera os provimentos vinculantes que os órgãos do contencioso devem observar, incluindo as súmulas do CGIBS (inciso V). O art. 88 determina que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercem as competências de julgamento “exclusivamente por meio do CGIBS”.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Segundo o art. 74, parágrafo único, da LC 227/2026, os órgãos julgadores ficam impedidos de afastar a aplicação de lei ou ato normativo sob fundamento de inconstitucionalidade ou de ilegalidade. De igual moso, o art. 323-G, § 5º, IV, da LC 214/2025, impõe que as decisões da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS “vincularão os órgãos julgadores da União e do CGIBS” a partir da publicação no Diário Oficial da União.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> A separação estrutural entre órgão arrecadador e órgão julgador é, no modelo do CARF, assegurada institucionalmente: os conselheiros representantes da Fazenda Nacional são indicados pelo Ministro da Fazenda, e não pela Receita Federal do Brasil, preservando distância organizacional entre o lançador e o julgador. A LC 227/2026 colapsa essa separação ao confiar ao CGIBS, simultaneamente, as funções de gestão, arrecadação e produção de orientações vinculantes.

A transformação da administração tributária e o contencioso tributário do IBS e CBS

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JOTA

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