Opinião e Análise

Maria Eugênia Padoan Catta-Preta

O programa de Operador Econômico Autorizado (OEA) da Organização Mundial das Aduanas (OMA), recentemente adotado pelo Brasil, representa uma oportunidade de ampliação da competitividade dos atores intervenientes do comércio internacional. No entanto, no formato proposto pela Receita Federal do Brasil, o programa se coloca acrescido de objetivos voltados a incrementar a administração tributária, mais em favor do fisco do que dos agentes de comércio exterior propriamente ditos. Os contornos dúbios do Programa, a divulgação deficiente e o desconhecimento dos particulares sobre o alcance da iniciativa se refletem na baixa adesão de pequenas e médias empresas à certificação. O debate sobre as questões controversas do programa é necessário para que se garanta a efetividade esperada pela Receita Federal do Brasil e para que os atores de comércio internacional adiram à certificação.
Em 2005, a OMA, com objetivo de combater o terrorismo, viabilizar a cobrança de receitas e promover a facilitação do comércio, adotou novos padrões internacionais (SAFE). Um de seus pilares é a melhoria da relação Aduana-Empresa, que originou o programa de OEA. O programa consiste na certificação de intervenientes do comércio internacional, com objetivo de aumentar a segurança do fluxo internacional de bens, a partir da adoção voluntária de padrões mínimos e do cumprimento das obrigações tributárias e aduaneiras.
Tornar-se um OEA pode representar um diferencial competitivo para os intervenientes no comércio internacional. As principais vantagens do OEA são a redução do tempo de despacho aduaneiro, incluindo o direcionamento majoritário das cargas para liberação automática e a possibilidade de antecipação do procedimento aduaneiro; preferência de tratamento em relação a intervenientes que não sejam certificados; proximidade à Aduana; redução das informações a serem prestadas. 
A adesão ao modelo proposto pela OMA por diversos países promoveu movimento internacional de celebração de Acordos de Reconhecimento Mútuo, com objetivo de viabilizar o reconhecimento entre dois ou mais países de seus programas de OEA entre si, diminuindo o custo de certificação aos particulares e possibilitando a troca de informações sobre os programas. Estes Acordos conferem à certificação efetividade e incentivam a adesão dos operadores de comércio internacional.
O Brasil regulamentou seu programa por meio da Instrução Normativa RFB 1.598/16, delimitando os critérios de elegibilidade, os requisitos para certificação e a forma de funcionamento, em formato baseado no modelo norte-americano (C-TPAT). Há três modalidades: OEA-Segurança, focado na segurança da cadeia logística; OEA-Conformidade, foco no cumprimento de obrigações aduaneiras e tributárias, em dois níveis; e OEA-Pleno, que unifica as anteriores.
O programa representa uma nova forma de fiscalização para a Aduana brasileira, com maior eficiência, celeridade e efetivo controle aduaneiro, permitindo a segregação de operadores que atuam em conformidade ao sistema dos demais. A proposta do OEA está em linha com as diretrizes do desenvolvimento econômico do país e favorece a inserção de bens nacionais no mercado internacional. Por outro lado, os procedimentos para certificação são ferramenta útil à Aduana para mapear as operações de cada solicitante e identificar situações tidas como irregulares, em linha com programas de outros países como o C-TPAT.
No Brasil, a certificação deve ser pleiteada após análise detida da situação do interveniente, dos riscos envolvidos e dos objetivos pretendidos.  Os requisitos para adesão incluem uso de sistemas informatizados para gestão comercial e operacional; ausência de lavratura de auto por infração à legislação aduaneira; ausência de procedimentos administrativos ou judiciais em trâmite; e atuação como interveniente há mais de 24 meses.
Os benefícios decorrentes do programa, por sua vez, se dividem de acordo com a modalidade, com foco na (i) possibilidade de propor alterações legislativas e de procedimentos aduaneiros; (ii) dispensa de exigências em regimes aduaneiros especiais; (iii) participação em treinamentos; (iv) simplificação dos procedimentos de desembaraço aduaneiro e de eventuais exigências formuladas pela Aduana; (v) redução de seleção da canais para conferência restritivos etc. Com a celebração dos Acordos de Reconhecimento Mútuo, os benefícios podem ser exponencialmente ampliados, em razão do alcance que passam a ter nos países de destino de bens brasileiros exportados. Contudo, o Brasil ainda não é parte de Acordos vigentes, tendo iniciado negociações com os Estados Unidos e com o Uruguai.
Apesar de incipiente, o programa OEA brasileiro deve ser debatido para que promova o conhecimento sobre seus benefícios, seus entraves e formas de adequá-lo à realidade do comércio internacional do país. Na prática, verifica-se desalinhamento acerca do programa dentro da própria Receita Federal do Brasil. O programa OEA deve ser difundido na estrutura interna da Aduana, com a conscientização de todos os agentes envolvidos no controle aduaneiro, clarificando-se os objetivos que o permeiam e a forma como deve ser aplicado pelos agentes. 
Não pode sobressair na Aduana o ente arrecadador. Esta presunção, por si só, justifica o baixíssimo interesse pelo programa por empresas médias e pequenas. Os empresários, em regra, têm receio de fornecer informações à Receita Federal em situações em que são obrigados. No caso do programa, apesar da voluntariedade, o receio ainda persiste, dada a dificuldade de se dimensionar o seu alcance e possíveis consequências às empresas.
Ora, um dos seus objetivos é justamente a adesão das pequenas e médias empresas (art. 3o, II), que efetivamente são a maioria dos intervenientes em comércio internacional no Brasil. No entanto, a imposição de custos estruturais para que se adira ao programa é discriminatória e indica que este foi projetado a partir dos modelos de grandes empresas. Como se sabe, a realidade do comércio exterior brasileiro não é a das grandes empresas e precisa ser endereçada pela Aduana um passo antes do Programa OEA. É necessária a formação dos intervenientes, estabelecendo-se a priori uma relação de confiança com a Aduana, para que se possa evoluir para a certificação individualizada.
Ademais, os benefícios concedidos aos OEAs não representam um real diferencial. A IN enumera benefícios genéricos e que não podem ser restritos aos OEAs, sob pena de tratamento discriminatório. Não há clareza tampouco objetividade em alguns dos benefícios, colocando em cheque, em razão de possível subjetividade, as vantagens previstas. Alguns dos benefícios concedidos, na verdade, não são diferenciais, como a dispensa de garantia em regime de admissão temporária para utilização econômica e a seleção preferencial para canal de conferência, pois já ocorrem fora do programa.
Os benefícios se alteram de acordo com cada modalidade e indicam um favorecimento aos exportadores. Para que os importadores possam se beneficiar de trâmite aduaneiro mais ágil, devem ser certificados no formato mais rígido do programa, ao passo que, aos exportadores, benefício semelhante se obtém já no OEA-S. 
De acordo com a OMA, o OEA tem por objetivo reduzir os entraves ao comércio internacional com segurança e otimização dos custos. Ser um OEA pode ampliar o horizonte competitivo e viabilizar a expansão das atividades empresariais, mas deve ser uma escolha baseada no conhecimento de suas forças e fraquezas e nos objetivos comerciais e estruturais de cada empresa.
Para que o programa OEA se fortaleça e amplie, há que se modificar a forma de atuação da Aduana, de um papel persecutório para um papel de controle e suporte aos intervenientes. Os benefícios do Programa devem ser claramente fixados, de modo a permitir sua avaliação pelos intervenientes. 
Para que a adesão ao programa represente efetivamente um avanço para os intervenientes, a preparação prévia destes para ingresso no processo de certificação deve ser detalhadamente analisada e eventuais inconsistências devem ser sanadas antes do seu início, para que o objetivo de redução de custos e burocracia não se transforme em autuação fiscal. 
O OEA vem a ser uma oportunidade de amadurecimento do comércio internacional do Brasil, e precisa ser pensado conjuntamente, entre aduana, empresas, órgãos anuentes e intervenientes.

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JOTA

O desafio de adequação dos interesses dos envolvidos


Programa OEA Brasileiro

O desafio de adequação dos interesses dos envolvidos