Opinião e Análise

Andréa Mascitto

Jussandra Hickmann

No atual cenário de consolidação da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/transa%C3%A7%C3%A3o%20tribut%C3%A1ria">transação tributária</a> como meio adequado de resolução de controvérsias, um ponto de atrito jurídico demanda atenção urgente: o tratamento conferido aos ativos financeiros bloqueados via Sisbajud e aos depósitos judiciais vinculados aos débitos em negociação.
A prática administrativa ao restringir a utilização desses montantes para a liquidação das parcelas do plano de transação (após a incidência de descontos), revela um descompasso com os princípios da capacidade contributiva, da menor onerosidade e da isonomia.
A praxe administrativa da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/PGFN">PGFN</a>, cristalizada em seus editais de adesão, submete o contribuinte a uma sistemática de 'abatimento prévio' que desnatura o instituto da transação. Salvo em pontuais negociações individuais — nas quais a flexibilização ainda repousa sobre uma excessiva e insegura discricionariedade técnica do procurador —, a regra geral impõe a conversão integral dos depósitos em renda como condição antecedente. Tal diretriz impede que o montante garantido seja vertido para a liquidação do plano de pagamento já beneficiado pelos deságios, forçando uma quitação pelo valor nominal que ignora a lógica da concessão mútua.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
O fundamento de validade invocado pela PGFN ancora-se na dinâmica de fluxo de caixa da União. Argumenta-se que, por força do art. 35, § 2º, da Lei 14.973/2024, os depósitos judiciais são vertidos diretamente à Conta Única do Tesouro Nacional. Sob essa ótica, qualquer levantamento — seja para restituição ao contribuinte ou para a quitação de DARF com descontos — exigiria o registro de uma despesa orçamentária primária, o que, na visão do fisco, criaria um entrave de gestão fiscal e orçamentária para a concessão do benefício sobre o montante já depositado.
Impende salientar que aquele que não possui valores bloqueados usufrui do desconto sobre a totalidade da dívida, parcelando o valor líquido. Já aquele que garantiu o juízo (muitas vezes de forma forçada via Sisbajud) vê seu capital ser consumido pelo valor nominal do débito, perdendo o direito de aplicar os descontos sobre a parcela da dívida correspondente ao depósito. Tal sistemática acaba por penalizar o contribuinte que possui ativos constritos, transformando a garantia processual em um obstáculo ao pleno aproveitamento dos benefícios legais da transação, violando princípios e objetivos da transação tributária federal.
O instituto da transação é norteado pelo postulado da menor onerosidade dos instrumentos de cobrança (art. 2º, V, Portaria PGFN 6.757/2022), o qual deve ser interpretado em simbiose com os objetivos teleológicos da norma. Em primeiro plano, a transação visa viabilizar a superação da crise econômico-financeira do contribuinte, salvaguardando a manutenção da fonte produtora e dos postos de trabalho — o que materializa o princípio da preservação da empresa e sua função social.
Ademais, o instituto busca garantir ao sujeito passivo em dificuldade uma efetiva retomada do cumprimento voluntário de suas obrigações correntes (art. 3º, I e V, Portaria PGFN 6.757/2022), conferindo-lhe uma legítima 'segunda chance' de regularidade fiscal perante o Estado.
Sob essa perspectiva, a utilização de ativos constritos para o adimplemento do plano de transação revela-se imperativa, notadamente para os créditos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação. A impossibilidade de converter esses valores para pagamento de parcelas do acordo, após a aplicação dos deságios, cria um cenário paradoxal e nitidamente desvantajoso: o contribuinte que já suportou a constrição patrimonial — e, portanto, possui menor liquidez para honrar novos compromissos — é impedido de utilizar seu capital custodiado pelo juízo para viabilizar sua regularização fiscal.
Ademais, o arcabouço normativo que rege o instituto reforça essa flexibilização. A Lei 13.988/2020, em seus artigos 8º (incisos IV e V) e 11, autoriza expressamente que a transação contemple a substituição ou alienação de garantias e constrições, além de estabelecer prazos e modalidades especiais de pagamento.
Alinhada a essa diretriz, a Portaria PGFN 6.757/2022, em seu artigo 45, parágrafo único, faculta ao sujeito passivo requerer a alienação de bens penhorados por iniciativa particular — conforme o rito do art. 880 do CPC — com o fito específico de amortizar ou liquidar o saldo devedor transacionado. Tal previsão corrobora a tese de que o patrimônio constrito deve servir como instrumento de viabilização do acordo, e não como um óbice à sua plena fruição.
É nítida a antinomia na prática administrativa: ao mesmo tempo em que a norma permite a alienação de bens para quitar o saldo da transação, cria-se um óbice injustificado ao uso do dinheiro já constrito. Se a alienação por iniciativa particular (art. 880, CPC) visa justamente converter patrimônio em liquidez para amortizar o débito, os valores depositados — que ocupam o topo da gradação legal de preferência (art. 835, I, CPC) — deveriam ser os primeiros a servir para tal finalidade. Admitir o mais (alienação de bens) e vedar o menos (uso de dinheiro em depósito) afronta não apenas a lógica jurídica, mas o princípio da eficiência que deve reger a Administração Pública.
A recusa da Fazenda Pública em converter montantes constritos em pagamento definitivo do saldo transacionado persiste e tem gerado enorme judicialização. Tal negativa, contudo, carece de razoabilidade e proporcionalidade, distanciando-se do preceito de que a execução deve ser processada pelo modo menos gravoso ao devedor (art. 805, CPC). Ao ignorar a função social da empresa e a necessidade de preservação da fonte produtora, o ato administrativo transmuda a transação — que deveria ser um instrumento de solução de conflitos, para aumento da litigiosidade.
Se o ordenamento autoriza a alienação de bens por iniciativa particular para converter patrimônio em numerário, a mesma lógica deve amparar a utilização de valores já bloqueados em espécie. Impedir essa conversão não atende a qualquer interesse público; ao contrário, apenas impõe um ônus excessivo ao contribuinte cujos créditos já são classificados com baixo grau de recuperabilidade.
A manutenção do bloqueio de ativos financeiros, enquanto se exige o aporte de novos recursos para o plano de pagamento, configura uma barreira intransponível à regularização fiscal, esvaziando a finalidade precípua do instituto da transação, suprimindo o caráter cooperativo que deve nortear as novas formas de resolução de litígios tributários.
A recente publicação da Portaria Normativa AGU 213/2026 retira o último sustentáculo da resistência fazendária quanto ao uso de depósitos para a amortização do plano de transação. O art. 21 da norma é taxativo ao permitir que a conversão em renda de valores depositados sirva para dar quitação às parcelas do acordo, seguindo a ordem cronológica de vencimento.
Se a própria União, por meio da AGU, reconhece a viabilidade técnica e orçamentária dessa sistemática para créditos não tributários, a manutenção de editais da PGFN que impõem o 'abatimento prévio' pelo valor nominal configura um anacronismo que afronta o princípio da isonomia e a unidade de atuação da Advocacia Pública Federal.
A disparidade de tratamento entre créditos tributários e não tributários, evidenciada pela Portaria Normativa AGU 213/2026, torna a prática da PGFN juridicamente insustentável sob a ótica da isonomia e da unidade institucional. Portanto, é imperativo que o fisco harmonize seus editais ao novo paradigma da consensualidade, permitindo que os ativos já custodiados pelo Estado sirvam de instrumento efetivo para a superação da crise financeira do sujeito passivo. Urge, portanto, a revisão da sistemática de 'abatimento prévio' em prol de um modelo de transação verdadeiramente cooperativo, que respeite a realidade financeira das empresas.
<a href="https://conteudo.jota.info/cadastro-em-newsletter-curadoria-jota-pro-tributos">Receba de graça todas as sextas-feiras um resumo da semana tributária no seu email</a>
Diante do exposto, conclui-se que o óbice imposto pela PGFN à utilização de ativos bloqueados para a liquidação das parcelas da transação carece de sustentação jurídica lógica. Se o sistema autoriza a alienação de bens móveis e imóveis para quitar o saldo transacionado, a vedação ao uso imediato de numerário depositado configura uma antinomia que afronta a eficiência administrativa e o princípio da menor onerosidade.
O pragmatismo orçamentário não pode servir de escudo para violações aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva, especialmente quando a própria União, via AGU, já reconhece a viabilidade do aproveitamento desses depósitos em favor do devedor.

transação-tributária

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

Uma análise crítica sobre a isonomia e a eficácia do instituto

O tratamento dos depósitos judiciais na transação tributária

Uma análise crítica sobre a isonomia e a eficácia do Instituto