Opinião e Análise

Caio Graco Nunes de Sá Pereira

Hodiernamente, a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/transacao-tributaria">transação tributária</a> ainda titubeia nos seus primeiros passos na esfera federal e engatinha nos demais entes federativos, havendo inúmeros aperfeiçoamentos a serem realizados no instituto. Não obstante esse contexto, a <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/reforma-tributaria">reforma tributária</a> inaugurou no ordenamento pátrio uma nova sistemática de tributos, agregando ingredientes a uma receita cujo preparo sequer estava concluído.
O presente texto tem como objetivo posicionar o instituto da transação no espectro do Imposto sobre Bens e Serviços (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/ibs">IBS</a>), analisando, à luz da Constituição e do <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/166095">PLP 108/2024</a>, a possibilidade de implementação dessa política pública quanto aos futuros litígios e débitos pertinentes ao novo tributo.
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O instituto da transação permaneceu dormente por aproximadamente meio século no ordenamento jurídico pátrio. Embora expressamente presente no Código Tributário Nacional (CTN) como causa terminativa de litígios e de extinção dos créditos tributários, sua necessária regulamentação legal apenas ocorreu, no âmbito da União, por intermédio da MP 899, de 16 de outubro de 2019, posteriormente convertida na Lei 13.988, de 14 de abril de 2020.
Essa materialização legislativa da transação constitui um dos reflexos do que vem sendo denominado de “novo modelo de cobrança do crédito tributário federal”<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, o qual, capitaneado pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/pgfn">PGFN</a>), inaugurou uma série de medidas de racionalização da cobrança tributária da União, todas forjadas no calor da consensualidade e da cooperação, pilares cuja presença se constata no ordenamento jurídico brasileiro, em especial no Código de Processo Civil de 2015<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Ao longo dos cinco anos posteriores à regulamentação da transação tributária federal, os resultados arrecadatórios e de resolução de conflitos<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> reverberam por toda a sociedade, levando os demais entes federados a implementar ou, ao menos, tentar, a transação nas respectivas esferas de atribuições. Esses entes políticos atualmente convivem com os percalços regulamentares e técnicos pertinentes à efetivação do instituto, muitos deles já contornados pela União, mas cuja solução federal nem sempre se adequa ao universo dos outros federados.
Não obstante os nós por desatar, a instituição da transação estadual, distrital ou municipal também terá de se adequar à sistemática do IBS, tributo que ostenta desde o seu nascedouro um compartilhamento de competências, muitas delas exercidas através da figura do Comitê Gestor (CG-IBS), entidade pública submetida a regime especial e dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, segundo o texto constitucional.
Nos termos do art. 156-B da CF/88, o Comitê Gestor exercerá competências administrativas de caráter regulamentar, interpretativo e, no contencioso administrativo, decisório. Esse mesmo fragmento constitucional estabelece que serão realizados pelas administrações tributárias e procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na forma estabelecida em lei complementar, a fiscalização, o lançamento, a cobrança, a representação administrativa e a representação judicial relativos ao imposto referido, admitida a definição de hipóteses de delegação ou de compartilhamento de competências, cabendo ao CG-IBS a coordenação dessas atividades.
Destarte, embora o texto constitucional estabeleça que o comitê exercerá a arrecadação do imposto, ao que parece, essa atividade se limita ao recolhimento propriamente dito do tributo apurado, não ostentando a referida entidade a condição de sujeito ativo da relação jurídico-tributária, a qual permanece vinculada aos estados, Distrito Federal e municípios<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. No caso, esses entes federativos permanecem com a capacidade tributária ativa, podendo, todavia, delegá-la ou compartilhá-la com outros entes.
Ao CG-IBS resta, segundo a Constituição, coordenar as diversas expressões da capacidade tributária ativa e, em caso de delegação, exercê-la nos respectivos limites. O PLP 108 ratifica essa previsão, disciplinando a coordenação pelo Comitê Gestor da atividade de cobrança judicial e extrajudicial do IBS e de inscrição em dívida ativa (art. 2º, § 1º, inciso VI, alíneas b e c), bem como a possibilidade de efetivação direta desta última em caso de delegação dos entes federativos, preservada a titularidade originária (art. 2º, § 1º, inciso VII).
Fixada, portanto, a titularidade da capacidade tributária ativa, não parece razoável atribuir a outra entidade distinta dos entes federativos a capacidade para firmar transação, ressalvada as hipóteses de delegação.
Se a conclusão acima é relativamente lógica a partir de uma interpretação sistemática do texto constitucional e dos termos do PLP 108, a definição da competência legislativa para autorizar a transação sobreleva a complexidade da análise.
O art. 171 do CTN reserva à autorização legal a celebração de transação, que, por meio de concessões mútuas, colocará fim ao litígio e extinguirá o crédito tributário. Essa previsão, entretanto, assume novos contornos no âmbito do imposto sobre bens e serviços. A alteração da visão tradicional de competência tributária no caso do IBS e a previsão de um Comitê Gestor dotado de inúmeras atribuições são exemplos de variáveis cuja influência deve ser tomada na interpretação acerca da implementação da transação do imposto.
Considerando os pormenores do desenho constitucional do IBS, incluindo seu caráter plural, é sobremaneira difícil vislumbrar cada ente federado, ao seu talante, disciplinando livremente acerca da transação do novo imposto, posicionamento que, certamente, desafiaria os princípios da simplicidade e da neutralidade consagrados expressamente pela reforma tributária.
Embora não exista menção explícita ao instituto da transação no PLP 108, o projeto aponta um indício de como será a eventual implementação da transação do IBS, ao estabelecer no art. 2º, §1º, inciso IX, a competência do Comitê Gestor para coordenar, em âmbito administrativo e judicial, a adoção dos métodos de solução adequada de conflitos relacionados ao IBS entre os entes federativos e os sujeitos ativos e estabelecer a padronização dos critérios para a sua realização, observado o disposto em lei específica.
Diante dessa previsão, espera-se um arcabouço legal básico, não apenas pertinente à transação, mas a outros métodos de solução de conflitos. A questão será se a lei vinculará os entes federativos de forma imediata ou mediata, neste caso com manifestação legislativa local, o que seria mais razoável, haja vista o suposto caráter generalista da mencionada lei específica.
Enfim, conclui-se pela possibilidade dos estados, Distrito Federal e municípios firmarem, diretamente ou por delegação, transação tributária no âmbito do imposto sobre bens e serviços, sendo necessária, para tanto, a observância dos critérios determinados na lei específica geral, bem como na respectiva lei local.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> ARAÚJO, Juliana Furtado Costa. A efetividade da cobrança do crédito tributário federal. In Inovações na cobrança do crédito tributário. Coord: CONRADO, Paulo Cesar e ARAÚJO, Juliana Furtado Costa.   1ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2019, p 11-24.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> ARAUJO, Juliana Furtado Costa; CONRADO, Paulo Cesar. Transação tributária no direito brasileiro. In Transação Tributária na prática da Lei 13.988/2020. Coord: CONRADO, Paulo Cesar e ARAÚJO, Juliana Furtado Costa.   2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2022, p. 21-27.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> O relatório “PGFN em números 2024” traz os resultados da transação no âmbito da União: https://www.gov.br/pgfn/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/pgfn-em-numeros/pgfnemnumeros2024.pdf
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> CASTRO, Danilo Monteiro de. Quem terá legitimidade processual para executar o IBS? Consultor Jurídico, 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-jun-23/quem-tera-legitimidade-processual-para-executar-o-ibs/.

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O ingrediente novo de uma receita inacabada

O litígio de IBS na transação tributária

O presente texto tem como objetivo posicionar o instituto da transação tributária no espectro do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS)