Opinião e Análise

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Renato de Vasconcelos Munduruca

Há um paradoxo em curso na cobrança da dívida ativa da União: o contribuinte que se apresenta para pagar, sem pedir desconto, pode ter mais dificuldade de fechar acordo do que aquele que negocia com abatimento.
Um caso recente ilustra o problema. No Requerimento PGFN 20260164224 (protocolo 01133512026), uma empresa de serviços propôs negócio jurídico processual (NJP) para equacionar passivo inscrito de cerca de R$ 6 milhões, espalhado por mais de 30 inscrições, nenhuma ajuizada. A proposta: pagamento integral, sem desconto algum, em 120 prestações, garantido pela constrição de 1% do faturamento bruto mensal, fluxo superior ao valor de cada parcela.
O indeferimento veio três dias depois, com dois fundamentos essenciais.
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A empresa tinha uma transação rescindida por inadimplência no histórico, e o despacho aplicou a restrição da quarentena (art. 77, III, da Portaria PGFN 6.757/2022) ao NJP. Na transação, o contribuinte que descumpre uma transação e tem o acordo rescindido fica proibido de formalizar nova transação por dois anos, contados da rescisão, ainda que sobre débitos distintos. A trava existe para impedir que quem já recebeu benefícios, como descontos e prazos especiais, e falhou, volte à mesa logo em seguida para obtê-los de novo.
O segundo fundamento foi a equivalência. Como a proposta buscava o prazo de 120 meses, o despacho entendeu que o NJP, nos moldes solicitados, “equivaleria” a uma transação individual. E a transação individual, pelo art. 46 da mesma portaria, é reservada a devedores com passivo inscrito na dívida ativa da União superior a R$ 10 milhões, piso que o requerimento, com seus R$ 6 milhões, não alcançava. Ao final, indicou-se ao contribuinte o “parcelamento convencional e transação por edital, se for o caso”.
No entanto, a confusão não sobrevive a um exame mínimo das fontes. O NJP nasce do art. 190 do CPC, que autoriza convenções processuais antes ou durante o processo, e do art. 19, § 13, da Lei 10.522/2002, incluído pela Lei da Liberdade Econômica, que manda a PGFN regulamentar negócios jurídicos processuais “inclusive na cobrança administrativa ou judicial da dívida ativa da União”. A Portaria PGFN 742/2018 o disciplina desde dezembro de 2018, antes, portanto, da própria lei da transação. A transação vem de outra linhagem: art. 171 do CTN, Lei 13.988/2020 e Portaria PGFN 6.757/2022. Duas portarias distintas, vigentes lado a lado, exatamente porque os institutos não se confundem.
Os objetivos também não coincidem. A transação extingue o crédito mediante concessões mútuas: o contribuinte confessa e renuncia; a Fazenda concede descontos, prazos e meios especiais, graduados pela capacidade de pagamento (CAPAG) e pelo rating. O NJP não mexe no crédito: a Portaria 742/2018 veda acordo que “reduza o montante dos créditos inscritos ou implique renúncia às garantias e privilégios do crédito tributário” (art. 1º, § 1º), não admite prejuízo fiscal e nem sequer suspende automaticamente a exigibilidade (art. 3º, § 4º).
Como registra Tatiana Irber, procuradora da Fazenda Nacional, em dissertação defendida na FGV/SP, o NJP “não envolve a negociação do crédito em si”: é plano de amortização, com certidão condicionada à garantia (arts. 205 e 206 do CTN).
Tampouco se trata de mero apêndice da execução fiscal. A lei fala em cobrança “administrativa ou judicial”; o CPC admite convenção antes do processo; das modalidades da portaria, só a calendarização e o modo de constrição pressupõem execução em curso; e o próprio Regularize recebe pedidos sobre inscrições não ajuizadas, como no caso citado. O NJP é uma forma legítima de composição do litígio fiscal, com um fim em si mesmo: preservar o crédito e a atividade do devedor onde a cobrança ortodoxa não funciona.
É nas restrições que a autonomia mais importa, e aqui está o que as empresas em dificuldade precisam conhecer. Na transação, descontos e alongamentos são reservados aos créditos de difícil recuperação ou irrecuperáveis (tipos C e D); quem é classificado como A ou B, por ter capacidade de pagar em 60 meses, não obtém prazo estendido. O parcelamento comum do art. 10 da Lei 10.522/2002 também para em 60 prestações. E a quarentena exclui por dois anos quem teve acordo rescindido.
O devedor em quarentena, ou com rating A ou B, que precise de mais de 60 parcelas não tem transação nem parcelamento que o comporte. Para esse público, o NJP é a saída que o sistema desenhou e um bom negócio para os dois lados: o contribuinte obtém plano de amortização de até 120 prestações, mantém certidão de regularidade mediante garantia (arts. 205 e 206 do CTN) e preserva contratos e atividade; a Fazenda recebe o principal integral, sem desconto, com garantia e fiscalização contínua. É um instituto pouco difundido, ofuscado pelos holofotes da transação, mas que cumpre função que a transação não cumpre, e por isso não pode ser esvaziado pela importação de condições e restrições que não são suas.
Foi exatamente o que se fez no caso relatado. Importar quarentena e rating da transação para o NJP é estender restrição por analogia, o que a Constituição (arts. 5º, II, e 37) e o CTN (art. 111) proíbem. E, sem sentido lógico: a quarentena impede a repetição de benefícios materiais, e no NJP não há benefício material nenhum, paga-se tudo.
O critério correto é singelo. O NJP se julga pela sua norma de regência e pela lei que o autoriza; as regras da transação só o alcançam por remissão expressa, que não existe para quarentena, rating ou piso de valor. O interesse da Fazenda Nacional do art. 2º da Portaria 742/2018 não é cláusula de recusa livre: vincula-se aos três critérios que o dispositivo publica: capacidade econômico-financeira, prazo certo e meios de fiscalização.
Essa discussão é urgente: quem oferece pagamento integral, com garantias, não pode encontrar o balcão de negociação fechado. Nenhuma política de recuperação de créditos se sustenta de costas para quem quer pagá-los.
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Este texto é fruto das discussões ocorridas no Núcleo de Direito Tributário da FGV Direito SP, na linha de pesquisa “Métodos Adequados de Resolução de Disputa em Matéria Tributária”, em relação ao projeto “Arbitragem, Transação, Mediação e Negócio Jurídico Processual em Matéria Tributária”

PGFN transação tributária

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JOTA

Ao aplicar regras da transação tributária ao NJP, PGFN barra quem quer pagar a dívida ativa integralmente

NJP não é transação: a confusão que fecha a porta de quem quer pagar

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