Opinião e Análise

Marcela Ladeira Nardelli

O valor do atual acervo do contencioso administrativo de 2ª instância no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), nos termos em que indicado na apresentação do Coordenador-Geral de Contencioso Administrativo e Judicial da Receita Federal do Brasil (RFB), assusta: R$ 636.154.451.156,09 (base e-processos de 28.3.2018).
A despeito disso, nos últimos 20 anos, é nítida a evolução na cobrança dos créditos tributários, focada não apenas na recuperação efetiva de valores, mas também no incentivo às melhores práticas e no desestímulo à inadimplência – o que faz assustar ainda mais.
Nesse contexto, visando obter maior agilidade nos julgamentos dos processos - solução para a grande quantidade em estoque - surge a provocação por parte da atual Presidência do CARF para revisão das súmulas já existentes e proposta de novos textos.
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O novo Código de Processo Civil elevou a importância dos precedentes judiciais, impondo aos tribunais o dever de uniformizar sua jurisprudência, mantendo-a estável, íntegra e coerente (art. 926, CPC). O sistema de precedentes que atualmente caracteriza o processo judicial exerce grande influência no âmbito administrativo, sendo certo que as súmulas são instrumentos importantes para a disseminação, de forma igualitária, da interpretação de determinado tema, implicando estabilidade e segurança - fundamentais para a atração de capital externo e investimentos de longo prazo no Brasil.
No entanto, importante refletirmos sobre o ambiente em que se realiza essa produção, sem que seja ignorada a urgência de recebimento de valores realmente devidos como forma de se amenizar a crise fiscal que assola o país.
Voltando-se os olhos ao CARF, de onde surgiu a provocação de edição/revisão de súmulas e resoluções, mostra-se saudável resgatar as profundas mudanças pelas quais tem passado o órgão, motivadas, inicialmente, por denúncias de corrupção - Operação Zelotes.
Isso porque, o que se pretende com a revisão e a proposta de novas súmulas é a apresentação de posicionamentos pacíficos ou, ao menos, majoritários do órgão julgador, sendo certo que tais entendimentos são construídos paulatinamente, a partir de reiterados e intensos debates, com análises fáticas diversas que acabam permitindo um melhor desenho dos contornos da legislação.
Porém, essa não é a realidade, hoje, do CARF. Sua nova composição é recente - dezembro/2015 – e, desde então, diversas sessões de julgamento foram canceladas, muitas delas em razão de greve de auditores fiscais.
Além disso, questões tributárias extremamente complexas vêm sendo decididas exclusivamente em favor do fisco, muitas vezes pelo voto de qualidade, que, com a benesse do voto duplo, tem revertido posições há muito pacificadas, (v.g. incorporação sem trava dos 30% de aproveitamento de prejuízo fiscal ou base de cálculo negativa da CSL, na hipótese de extinção da pessoa jurídica por incorporação) fazendo prevalecer o entendimento da RFB sobre o tema.
Para demonstração do ponto aqui tratado, consulte-se a lista de temas indicada no último Relatório de Decisões do CARF divulgado, relativas ao período de janeiro a dezembro de 2016. Todas as vinte e quatro matérias relevantes analisadas qualitativamente pelo Relatório - uma delas favorável aos contribuintes aplicando-se decisão do STF tomada em sede de repercussão geral - foram decididas por voto de qualidade, abrangendo as três turmas da Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF).
Tome-se como exemplo o tema do aproveitamento do ágio: a despeito da consolidação da jurisprudência administrativa em desfavor do contribuinte, quase sempre por voto qualidade, recentemente foi noticiada decisão judicial acolhendo a alegação de ilegalidade da restrição de seu aproveitamento, o que apenas evidencia que a matéria não parece estar madura para ser objeto de súmula como se pretende.
O contexto ora apresentado deve ser considerado na avaliação sobre se existe ambiente para a revisão e a proposta de novas súmulas. A eventual diminuição do trâmite do processo administrativo fiscal em temas como esses resultará não na abreviação do recebimento pelo Estado, mas sim na ampliação do contencioso, agora em nível judicial, com altíssimos custos para os envolvidos (fisco e contribuintes). Isso decorre, especialmente, da necessidade de oferecimento de garantias, além da rolagem da dívida, muitas vezes indevida e merecedora de reavaliação cautelosa de fatos e provas técnicas.
O que parece fazer sentido é que, antes de tudo, pondere-se sobre o amadurecimento jurisprudencial do CARF, ao menos antes de sacramentar suas posições em súmulas, alterando-se o seu Regimento Interno, por exemplo, para modificação do quórum necessário para aprovação dos enunciados. Atualmente, o quórum para provação de súmula é de 3/5 e não mais 2/3, como constava no Regimento Interno anterior.
Isso significa que, atendidos os demais requisitos, basta um único voto de conselheiro indicado pelos contribuintes, acrescido dos votos dos conselheiros nomeados pelo fisco, para que uma matéria seja sumulada. Esse cenário, ao menos à primeira vista, não parece traduzir a imparcialidade e segurança que se deve esperar na fixação definitiva de um entendimento (valendo observar que, aprovada a súmula, a matéria para de ser discutida, pois sua observância é obrigatória, sob pena de perda de mandato do conselheiro).
Ademais, buscando-se por segurança jurídica, para que não sejam editadas súmulas circunstanciais, também faz sentido alteração no Regimento Interno em dois outros aspectos: seja impedindo que recursos decididos por voto de qualidade possam ser utilizados como paradigma para fins de edição de novas súmulas; seja estabelecendo que sua aprovação exija que a matéria esteja efetivamente pacificada na CSRF, no mínimo, nos últimos cinco anos. Somente desse modo estariam preservadas as almejadas estabilidade, integridade e coerência da jurisprudência do órgão.
O risco que se corre é de que os R$ 1,8 trilhão de dívida de contribuintes com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) siga crescendo exponencialmente e sem reais perspectivas de recolhimento ao caixa da União Federal, desperdiçando-se uma grande oportunidade de controle efetivo da qualidade do lançamento – e, por consequência, do crédito tributário. Ao revés, posterga-se a solução dos litígios, assoberba-se - ainda mais - o Poder Judiciário, alimentando-se um contencioso que em nada contribui para a atração de investimentos e crescimento do país, especialmente porque compromete a capacidade financeira dos contribuintes, que se veem obrigados à contratação de garantias para prosseguimento na discussão, sem falar na atração do risco de sucumbência significativa para a União Federal.

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JOTA

Cenário não parece traduzir imparcialidade e segurança que se deve esperar na fixação definitiva de um entendimento 

Existe ambiente para fixação de novas súmulas no CARF?

Cenário não parece traduzir imparcialidade e segurança que se deve esperar na fixação definitiva de um entendimento