Opinião e Análise

Mariana Rodrigues

A<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/transa%C3%A7%C3%A3o%20tribut%C3%A1ria"> transação tributária</a> se consolidou como um dos principais instrumentos de regularização fiscal no âmbito federal. Mais do que uma alternativa à execução fiscal, passou a representar uma política pública de consensualidade, voltada à recuperação de créditos, à preservação de empresas viáveis e à redução da litigiosidade.
O avanço, porém, trouxe consigo uma contradição que tende a aparecer na prática. Ao mesmo tempo em que o sistema estimula o contribuinte a negociar, normas recentes passaram a prever instrumentos mais gravosos contra grandes devedores, como o pedido de falência pela <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Procuradoria-Geral%20da%20Fazenda%20Nacional">Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional</a> e o enquadramento como devedor contumaz.
O problema está no contribuinte que não está inerte, mas que ainda não conseguiu formalizar a transação. É o caso de empresas que aguardam a análise de pedido de revisão de capacidade de pagamento, etapa que, na prática, pode ser indispensável para viabilizar uma transação compatível com sua realidade econômico-financeira.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
A Portaria PGFN/MF nº 903/2026, ao disciplinar o pedido de falência pela PGFN, estabeleceu como um dos requisitos para a medida a ausência de proposta de negociação individual pendente. A previsão é positiva, pois afasta a ideia de que o contribuinte em negociação deva ser equiparado ao devedor que se recusa a regularizar sua situação.
Mas a norma não esclarece se o pedido de revisão de capacidade de pagamento deve ser considerado parte desse processo de negociação individual.
Essa omissão é sensível. Para contribuintes classificados com rating A ou B, a revisão da capacidade de pagamento pode ser justamente o caminho necessário para demonstrar que a classificação atribuída pela PGFN não corresponde à realidade financeira da empresa. Sem essa revisão, muitas vezes não há transação viável.
À primeira vista, a discussão parece meramente procedimental. Não é. Esses pedidos têm demorado significativamente, em razão do elevado volume de requerimentos pendentes de análise na PGFN. Com isso, o contribuinte que apresentou laudo técnico, demonstrou sua situação financeira e buscou a via cooperativa pode permanecer por meses — ou até mais de um ano — em uma espécie de intervalo sem resposta: ainda não possui transação formalizada, mas tampouco está alheio ou resistente à negociação.
Esse mesmo intervalo aparece no regime do devedor contumaz.
A LC nº 225/2026 definiu o devedor contumaz como o sujeito passivo cuja conduta fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada. A lei prevê a dedução de créditos em moratória, parcelados, objeto de acordo de transação tributária adimplente, suspensos por medida judicial ou inscritos em dívida ativa com exigibilidade suspensa.
A regulamentação posterior, editada pela Portaria Conjunta RFB/PGFN/MF nº 6/2026, também passou a tratar a negociação dos créditos tributários como elemento relevante para afastar a situação irregular, permitir a regularização após a notificação, subsidiar a defesa do contribuinte e, quando houver negociação integral das dívidas com regular adimplemento das parcelas, suspender o processo administrativo. Contudo, a lacuna permanece.
A legislação e a regulamentação protegem melhor quem já conseguiu formalizar a negociação e está adimplente, mas não oferecem resposta clara para quem ainda aguarda a análise administrativa necessária para chegar a esse ponto. Não há previsão expressa para o pedido de transação pendente de análise, nem para o pedido de revisão de capacidade de pagamento regularmente protocolado.
Na prática, essa omissão pode deslocar para o contribuinte o custo da demora administrativa.
Não parece compatível com a lógica do Código de Defesa do Contribuinte tratar como inadimplência injustificada a situação de empresa que busca regularização, apresenta informações financeiras, submete-se ao procedimento administrativo e aguarda resposta da PGFN. A contumácia pressupõe mais do que dívida elevada. Pressupõe comportamento deliberado, reiterado e injustificado de inadimplemento.
Há evidente diferença entre o contribuinte que utiliza a inadimplência como modelo de negócio e aquele que enfrenta dificuldade econômico-financeira real e procura, pelos meios institucionais disponíveis, renegociar sua dívida.
É justamente essa distinção que a legislação deveria preservar com maior clareza.
Não se defende que o simples protocolo de um pedido genérico de revisão de capacidade de pagamento impeça qualquer medida de cobrança ou caracterização de risco. A proteção não pode servir de abrigo para condutas fraudulentas, esvaziamento patrimonial ou manobras protelatórias.
Mas, quando a revisão for regularmente instruída, acompanhada de documentação contábil e financeira consistente e vinculada à intenção concreta de transacionar, ela deve ser considerada como elemento objetivo de boa-fé e cooperação.
A melhor interpretação do sistema é reconhecer que a revisão de capacidade de pagamento integra o iter negocial da transação tributária. Se a PGFN exige a revisão para reavaliar a capacidade de pagamento e permitir uma negociação mais adequada, não parece razoável que, durante esse mesmo período, o contribuinte seja tratado como se não estivesse negociando.
Essa leitura é especialmente importante porque a Portaria Conjunta RFB/PGFN/MF nº 6/2026 previu, entre as medidas aplicáveis ao devedor contumaz, a vedação à celebração de transação. Com isso, se o contribuinte for qualificado como contumaz enquanto aguarda a análise da revisão de capacidade de pagamento, poderá ser impedido de celebrar justamente a transação que buscava viabilizar.
O paradoxo é evidente: o contribuinte pede a revisão para conseguir transacionar, mas, enquanto aguarda, corre o risco de ser enquadrado em categoria que pode afastá-lo da própria transação.
A solução deveria ser normativa. A disciplina do pedido de falência deveria prever expressamente que o pedido de revisão de capacidade de pagamento, quando regularmente protocolado e vinculado à intenção concreta de transacionar, impede o uso da medida extrema enquanto pendente de análise por fato imputável à administração.
Da mesma forma, a disciplina do devedor contumaz deveria reconhecer que o pedido de transação em andamento e o pedido de revisão de capacidade de pagamento pendente constituem motivos objetivos a serem considerados na análise da inadimplência injustificada, ao menos enquanto não houver decisão administrativa definitiva, desde que ausentes indícios de fraude, má-fé, ocultação patrimonial ou comportamento protelatório.
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Essa solução não enfraquece o combate ao verdadeiro devedor contumaz. Ao contrário, torna o sistema mais preciso. Permite separar quem age de forma abusiva de quem busca regularização em ambiente de crise.
Se a transação tributária pretende ser uma política pública de consensualidade, ela precisa oferecer algum grau de previsibilidade a quem efetivamente procura negociar.
Quem procura a PGFN para viabilizar uma transação não pode ser colocado, juridicamente, no mesmo lugar de quem deliberadamente se recusa a pagar.
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JOTA

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