Opinião e Análise

Tathiane dos Santos Piscitelli

Núbia Castilhos

Luiza Machado de O. Menezes

A despeito de a ideia inicial da reforma ter sido fundada na criação de um imposto sobre valor agregado (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/iva">IVA</a>), com alíquota única incidente sobre todos os bens e serviços, sem qualquer distinção, prevaleceu outra versão do rearranjo constitucional proposto. 
A promulgação da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm">Emenda Constitucional (EC) 132/2023</a> encerrou a discussão em torno da possibilidade jurídica de adoção de uma alíquota única de IVA, visto que elegeu um modelo em que a tributação se dará em quatro faixas de alíquotas, quais sejam: alíquota padrão; alíquota reduzida em 30%; alíquota reduzida em 60%; e alíquota com redução de 100% – ou alíquota zero, nos termos em que dispõe o art. 9º da EC 132. 
Nesse contexto se situa o tema deste artigo: a EC 132 previu, nos §§ 10 e 11 de seu art. 9º o dever de o Poder Público realizar a avaliação custo-benefício para os regimes favorecidos de tributação, devendo tal análise também examinar o impacto dos benefícios na promoção da igualdade entre homens e mulheres, critério este incluído na EC por meio da atuação do Grupo de Pesquisa Tributação e Gênero da FGV Direito SP<a id="ftnt_ref1" href="#ftnt1">[1]</a>.
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A avaliação e controle de benefícios tributários são mecanismos necessários e não se trata de novidade no regime nacional. Além do art. 165, § 6º da Constituição, que trata do demonstrativo de gastos tributários, que deve acompanhar o projeto de lei orçamentária anual, desde 2019, as leis de diretrizes orçamentárias prescrevem a necessidade de que a concessão e a ampliação de benefícios e incentivos tributários sejam acompanhados da indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação da política pública fomentada<a id="ftnt_ref2" href="#ftnt2">[2]</a>. Trata-se de controle justificado sobre os impactos financeiros de benefícios e incentivos, na medida em que estamos diante da figura dos gastos tributários. Sobre o tema, uma breve reflexão de uma das autoras deste artigo<a id="ftnt_ref3" href="#ftnt3">[3]</a>:
<blockquote class="c6 c7 jota-article__citation">O Sistema Tributário destina-se a fornecer receitas necessárias para financiar o Estado. Entre as ações estatais, encontra-se a implementação das mais diversas políticas públicas, que são financiadas por gastos diretos e indiretos. Neste último caso, o Estado deixa de arrecadar tributos ou parcelas de tributos para induzir determinado comportamento privado</blockquote>
Voltando-se os olhos para a EC 132, não há dúvidas de que os benefícios aqui referidos são gastos tributários: trata-se de desvios da norma padrão de incidência do IBS e da CBS, justificados tanto pela essencialidade<a id="ftnt_ref4" href="#ftnt4">[4]</a> do bem ou serviço objeto da benesse tributária quanto pelos impactos positivos que podem causar no acesso de bens e serviços essenciais e, ainda, na mitigação das desigualdades entre homens e mulheres. 
A caracterização desses regimes favorecidos como gasto tributário é corroborada pelo § 2º do art. 130 do ADCT, ao prescrever que, na fixação das alíquotas de referência da CBS e do IBS, deverão ser considerados os efeitos sobre a arrecadação dos regimes favorecidos e de qualquer outro regime que resulte em arrecadação menor do que a que seria obtida com a aplicação da alíquota padrão. Ou seja, a Constituição determinou a compensação dos gastos tributários via aumento da alíquota de referência. 
Na mesma direção é a redação dos incisos I e II do § 9º do art. 156-A da CF e do próprio § 10 do artigo 9º da EC 132, o qual prevê o retorno à alíquota padrão caso reste demonstrado, na avaliação quinquenal, que não há justificativa, à luz do custo-benefício, para a manutenção do benefício. 
Ao regulamentar tais dispositivos, o PLP 68 determinou, no art. 467, que o Poder Executivo da União e o Comitê Gestor do IBS realizem a mencionada avaliação quinquenal, considerando a eficiência, eficácia e efetividade, no que se refere a políticas sociais, ambientais e de desenvolvimento econômico de vários gastos tributários, inclusive os enumerados no art. 9º da EC 132. Tais determinações são relevantes, mas lhes falta robustez para dar concretude aos objetivos constitucionais e à avaliação adequada do destino das verbas públicas. 
Nessa toada, elaboramos, pelo Grupo de Pesquisa Tributação e Gênero da FGV Direito SP, sugestões para aprimorar o PLP 68, apresentadas pela senadora Zenaide Maia nas Emendas 457-U<a id="ftnt_ref5" href="#ftnt5">[5]</a> e 458-U<a id="ftnt_ref6" href="#ftnt6">[6]</a>. Destaca-se a proposta de estabelecer que os entes federativos implementem mecanismos de fiscalização periódica para assegurar a correta aplicação das reduções de alíquotas previstas, que deverá incluir auditorias anuais e a criação de um portal de transparência onde os resultados sejam disponibilizados a toda sociedade. 
Outra sugestão é a regulamentação, pelo Comitê Gestor do IBS, em conjunto com o Ministério da Fazenda, de metodologia para aferir a eficiência das reduções de alíquotas previstas, incluindo, para esse fim, a coleta de dados junto aos contribuintes beneficiados. Além disso, é essencial incorporar medidas de participação social. Propõe-se que os órgãos de defesa do consumidor criem canais específicos para o recebimento de denúncias por parte dos consumidores. 
Acerca da participação popular nesse controle, o caso da redução de tributação sobre produtos de higiene menstrual é exemplar. Estudo comparativo recente analisou diversos países que reduziram a tributação sobre absorventes, verificando o impacto que tiveram preço final<a id="ftnt_ref7" href="#ftnt7">[7]</a>. A análise revelou que o repasse do benefício tributário aos consumidores ocorreu principalmente em países que adotaram medidas robustas de fiscalização e promoveram mecanismos de participação social. 
Um dos exemplos é a Alemanha, onde a redução do IVA foi permanente e complementarmente repassada no preço, decorrente não apenas da mudança de legislação, mas da cobertura midiática e mobilização da sociedade civil, visto que “a maior atenção a determinados preços de produtos pode intensificar a competição de preços nesses itens específicos”.<a id="ftnt_ref8" href="#ftnt8">[8]</a>
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É justamente nesse contexto que se insere o argumento de que a avaliação quinquenal conduziria a controle de preços, em ofensa ao livre mercado. A afirmação não poderia estar mais equivocada. Considerando-se que grande parte dos gastos tributários autorizados na EC 132 e regulamentados no PLP 68 justificam-se à luz da essencialidade dos bens e serviços, é evidente que o objetivo central de se estabelecer alíquotas reduzidas ou zeradas está em facilitar o acesso a eles, pela redução no preço. Caso tal avaliação não seja possível, abriremos mão, como cidadãos, de todo e qualquer controle desse tipo de política pública. Exatamente por isso, é fundamental que se estabeleçam mecanismos legais que permitam o controle social sobre os gastos tributários previstos na reforma tributária do consumo. 
Reitere-se: verificar se os gastos tributários foram repassados aos preços dos bens e serviços não caracteriza controle ou tabelamento de preços ou de lucros. O raciocínio não se sustenta, pois, embora os benefícios tributários sejam processados à margem do orçamento, tal figura se assemelha às despesas públicas, constituindo uma das formas estatais de financiamento de políticas públicas. A demanda de controle do destino de verbas públicas decorre do texto constitucional e da Lei de Responsabilidade Fiscal; trata-se de investimento indireto do Estado que deve possuir contrapartida de impacto público. 
Recorde-se, inclusive, o art. 2°, IV da Lei nº 8.137/1990, que tipifica como crime contra a ordem tributária “deixar de aplicar, ou aplicar em desacordo com o estatuído, incentivo fiscal ou parcelas de imposto liberadas por órgão ou entidade de desenvolvimento”. 
Assim, obrigar que os gastos tributários sejam considerados na formação dos preços dos bens e serviços beneficiados com isenção, reduções de alíquotas, créditos presumidos, em nenhuma hipótese possível configura controle de preços. A única interpretação que levaria a tal conclusão despropositada seria entender que os recursos que o Estado deixará de arrecadar com alíquotas padrão de CBS e IBS não são recursos públicos - um evidente disparate.
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<a id="ftnt1" href="#ftnt_ref1">[1]</a> Menezes, Luiza Machado de O. (2024). Memória, Afeto e Esperança: nossa História de Luta pela Inclusão da Perspectiva de Gênero na Reforma Tributária (Emenda Constitucional n. 132/2023). Revista Direito Tributário Atual, (56), 731–751. Disponível em: <a class="c13" href="https://www.google.com/url?q=https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/2535&amp;sa=D&amp;source=editors&amp;ust=1732285092479971&amp;usg=AOvVaw0UUey3TwL6SAAAkiiAln1y">https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/2535</a>. Acesso em: 21 nov. 2024.
</div>
<a id="ftnt2" href="#ftnt_ref2">[2]</a> Nesse sentido, confira-se o art. 142 da LDO 2024, Lei nº 14.791/2023.
<a id="ftnt3" href="#ftnt_ref3">[3]</a> Castilhos, Núbia Nette Alves Oliveira de. A Lei de Responsabilidade Fiscal e as Renúncias de Receitas Tributárias: uma abordagem conceitual do art. 14 da LRF, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2024, pp. 12-13
<a id="ftnt4" href="#ftnt_ref4">[4]</a> Cf. Piscitelli, Tathiane. A reforma tributária abandonou a essencialidade? Valor Econômico, 31 out. 2024. Disponível em: <a class="c13" href="https://www.google.com/url?q=https://valor.globo.com/legislacao/fio-da-meada/post/2024/10/a-reforma-tributaria-abandonou-a-essencialidade.ghtml&amp;sa=D&amp;source=editors&amp;ust=1732285092480827&amp;usg=AOvVaw0AR3ECii3FiCSIFRubFJqF">https://valor.globo.com/legislacao/fio-da-meada/post/2024/10/a-reforma-tributaria-abandonou-a-essencialidade.ghtml</a>. Acesso em: 21 nov. 2024. 
<a id="ftnt5" href="#ftnt_ref5">[5]</a> Disponível em: <a class="c13" href="https://www.google.com/url?q=https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm%3D9782062%26ts%3D1732208026454%26disposition%3Dinline%26ts%3D1732208026454&amp;sa=D&amp;source=editors&amp;ust=1732285092481404&amp;usg=AOvVaw0-gu3sXc9JU46wOvpLjaam">https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9782062&amp;ts=1732208026454&amp;disposition=inline&amp;ts=1732208026454</a>. Acesso em: 21 nov. 2024.
<a id="ftnt6" href="#ftnt_ref6">[6]</a> Disponível em: <a class="c13" href="https://www.google.com/url?q=https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm%3D9782066%26ts%3D1732208026461%26disposition%3Dinline%26ts%3D1732208026461&amp;sa=D&amp;source=editors&amp;ust=1732285092481849&amp;usg=AOvVaw1FOX3cM0X7t6vLgD62DIfb">https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9782066&amp;ts=1732208026461&amp;disposition=inline&amp;ts=1732208026461</a>. Acesso em: 21 nov. 2024.
<a id="ftnt7" href="#ftnt_ref7">[7]</a> Jurga, I., Yates, M. &amp; Bagel, S. What Impact Does A VAT/GST Reduction Or Removal Have On The Price Of Menstrual Products? <a class="c13" href="https://www.google.com/url?q=https://periodtax.org/documents/periodtax-research-report_a.pdf&amp;sa=D&amp;source=editors&amp;ust=1732285092482267&amp;usg=AOvVaw0c00WOvCUsIfjKZpGcnjU_">https://periodtax.org/documents/periodtax-research-report_a.pdf</a> (WASH United, 2020). Acesso em: 21 nov. 2024.
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<a id="ftnt8" href="#ftnt_ref8">[8]</a> Frey, A., Haucap, J. VAT pass-through: the case of a large and permanent reduction in the market for menstrual hygiene products. Int Tax Public Finance 31, 160–202 (2024). <a class="c13" href="https://www.google.com/url?q=https://doi.org/10.1007/s10797-023-09813-w&amp;sa=D&amp;source=editors&amp;ust=1732285092482643&amp;usg=AOvVaw3c2qODxmZqmVIE3Hbi6nw3">https://doi.org/10.1007/s10797-023-09813-w</a>. Acesso em: 21 nov. 2024.
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Avaliação quinquenal dos benefícios tributários: medida de responsabilidade fiscal ou controle de preços?

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JOTA

Verificar se os gastos tributários foram repassados aos preços dos bens e serviços não caracteriza controle ou tabelamento de preços ou de lucros