Opinião e Análise

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Aniello Miranda Aufiero Junior

Laís Marquiori Alves

Ao longo do ano de 2022 ocorreram diversas alterações nas alíquotas de IPI, por meio dos atos expedidos pelo Poder Executivo (decretos presidenciais), que geraram repercussões diretas e negativas nos produtos produzidos no âmbito da Zona Franca de Manaus (ZFM).
Conforme disposto no art. 3º, III, da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm">Constituição Federal</a> (CF), constitui objetivo fundamental da República Federativa do Brasil “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. Mais à frente, o artigo 170, VII, preconiza como um dos princípios basilares da ordem econômica brasileira a “redução das desigualdades sociais e regionais”.
Nesse sentido, a ZFM é regulada pelo Decreto-Lei 288/1967, enquanto área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, sendo reconhecida explicitamente pela Carta Magna, por meio dos seus artigos 40, 92 e 92-A, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), cuja vigência se encontra prorrogada até 2073.
Dentre os incentivos fiscais previstos na aludida normativa e na linha do que preconiza o art. 43, § 2º, III, da CF, destaca-se a isenção do IPI para todas as mercadorias produzidas na ZFM, destinadas para seu consumo interno ou comercializadas dentro do território nacional, como forma de promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico da região Norte e, por conseguinte, elevar a competitividade das indústrias ali instaladas.
Ainda, em que pese a CF estabelecer que não gera direito a crédito de IPI a operação de aquisição de produto isento, não tributado ou tributado em alíquota zero, o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/stf">STF</a>, nos julgamentos dos Recursos Extraordinários 596.614 e 592.891 – este último com repercussão geral reconhecida –, entendeu que o creditamento de IPI na entrada dos insumos adquiridos sob o regime de isenção na ZFM não viola o princípio da não cumulatividade, conferindo ainda mais importância para as operações realizadas na região.
Como contrapartida à concessão de incentivos fiscais promovidos pela legislação da ZFM, a Lei 8.387/1991 estabeleceu a necessidade de as empresas atenderem ao Processo Produtivo Básico (PPB), assim considerado como “o conjunto mínimo de operações", no estabelecimento fabril, que caracteriza a efetiva industrialização de determinado produto.
Trata-se, assim, de incentivo fiscal oneroso e por prazo determinado, porquanto representa uma situação de real vantagem comparativa (isenção e crédito presumido), desde que atendidas as condições impostas pela Suframa para aprovação do respectivo Projeto Técnico-Econômico (contrapartida).
Por outro lado, tendo em vista o seu caráter extrafiscal, bem como sob o argumento de proteção às indústrias nacionais, o governo federal vem concedendo, por meio de Decretos Executivos, reduções lineares e gerais na alíquota do IPI, sem, contudo, excepcionar os produtos produzidos na ZFM.
Foi o que se constatou com a publicação dos Decretos 10.923/2021, 11.047/2022, 11.052/2022 e 11.055/2022, ao zerar ou reduzir em até 35% a alíquota de IPI incidente sobre determinados produtos fabricados em todo o território nacional – em especial os insumos catalogados na TIPI como extratos concentrados ou sabores concentrados.
Com efeito, restou configurado a necessidade de realização do controle concentrado de constitucionalidade, mediante a propositura das ADIs 7.153, 7.155 e 7.159, oportunidade em que foram concedidas medidas cautelares em 6/5/2022 e 8/8/2022, no sentido de suspender a eficácia dos Decretos supracitados para os produtos produzidos pelas indústrias da ZFM que possuem os respectivos PPB.
Por conseguinte, para fins de cumprimento das decisões judiciais em comento, foram publicados os Decretos 11.158/2022, que restabeleceu as alíquotas de IPI para 61 produtos fabricados na Zona Franca de Manaus, e o Decreto 11.182/2022, que adicionou mais 109 produtos, assegurando, ainda que em parte (total de 170 produtos), a competitividade da ZFM.
Em 16/9/2022, por considerar que “praticamente 100% do faturamento instalado na Zona Franca de Manaus encontra-se preservado” com a edição dos novos decretos, foi revogada a presente medida cautelar, com efeitos “ex nunc”, restaurando, ainda, a eficácia do Decreto 11.182/2022 até então suspenso.
Fica evidenciado que a edição de decretos presidenciais de IPI de forma sistemática e reiterada, sem a devida compensação, além de claramente inconstitucional, causa enorme insegurança jurídica quanto à viabilidade do modelo econômico da ZFM.
Nesse sentido, no caso da mudança de alíquota ocorrida para os produtos classificados como extratos concentrados ou sabores concentrados, em que foi reduzida para 0%, como deverá ser tratado a sistemática do creditamento de IPI relativos à entrada da mercadoria adquiridas/produzidas no período em que era tributada?
Tal questionamento deve-se ao fato de que, como já mencionado anteriormente, os produtos sujeitos a alíquota 0% não geram o direito de crédito, podendo as empresas localizadas fora da ZFM serem questionadas caso tenham se creditado de IPI nessas operações.
Além de prejudicar as empresas estabelecidas na ZFM, verifica-se que, ao se restabelecer para cerca de 170 NCMs as alíquotas do IPI, o Poder Executivo não analisou a necessidade de observância ao princípio da anterioridade nonagesimal, uma vez que publicou os decretos com eficácia e vigência a partir da data da sua publicação.
Assim, importante destacar que o STF possui decisões no sentido de que deve ser observado o princípio da anterioridade na edição de decreto que majora a alíquota do IPI, conforme o ADI 4.661 e RE 812.273/RJ.
Outro ponto a ser levantado é o fato de que mesmo com as liminares vigentes do STF, alguns contribuintes mantiveram a aplicação da alíquota do IPI reduzida, contrariando as liminares deferidas pelo Supremo.
Dessa forma, resta a insegurança para saber qual a alíquota que deveria ter sido aplicada pelos contribuintes, pois, os novos decretos publicados acabavam por revogar os decretos anteriores, gerando instabilidade sobre a alíquota que deveria ser aplicada pelo contribuinte.
Além disso, consta nos autos da ADI 7153 um ofício expedido pelo Governo do Amazonas, em que apresenta uma relação completa dos produtos produzidos pelas indústrias da ZFM que possuem PPB, a fim de demonstrar que os Decretos 11.158/2022 e 11.182/2022 ainda contemplam produtos com alíquotas reduzidas de IPI que afetam as empresas da ZFM.
Com isso, resta evidente que, por conta da extrafiscalidade do IPI e a sua possibilidade de alteração por meio de decretos, o Poder Executivo gera enorme insegurança jurídica entre os contribuintes e, principalmente, desobedece a uma garantia constitucional conferida à Zona Franca de Manaus, que é a redução das desigualdades sociais e regionais, que pode ocasionar o esvaziamento das empresas estabelecidas na região.
Vale ressaltar que, em 11/11/2022, as referidas ADIs foram julgadas extintas pelo STF, sem resolução de mérito, tendo em vista a substancial alteração nas alíquotas de IPI com relação à ZFM, sem, contudo, realizar a devida análise dos questionamentos descritos acima, permeando, ainda, a insegurança por parte do contribuinte de atos realizados durante o período de alterações dos decretos que, consequentemente, alteraram as alíquotas vigentes para o IPI.

Divulgação/Suframa

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JOTA

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