Opinião e Análise

Camila Alonso Lotito

Luiza Raposo Resende

Luiza Raposo Resende Camargo Aranha

A transação tributária tem se consolidado como um instrumento essencial para modernizar a relação entre fisco e contribuinte, promovendo não apenas a arrecadação, mas também a pacificação de litígios e o restabelecimento do diálogo em um contexto historicamente marcado por desconfiança e judicialização excessiva. Desde a promulgação da Lei nº 13.988/2020, o mecanismo tem sido refinado para permitir composições consensuais em controvérsias tributárias, reduzindo o estoque de processos e garantindo receitas mais previsíveis.
Com a implementação da<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/Reforma%20Tribut%C3%A1ria"> reforma tributária</a>, instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e objeto de regulamentação pela Lei Complementar nº 214/2025, a transação entra em uma fase de alerta: a de adaptação a um sistema tributário de base ampla, com tributos de materialidades semelhantes e competências distintas<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, amparado nos princípios da neutralidade, da simplicidade, da transparência, da justiça tributária e da cooperação. Aliado a tudo isso, há ainda uma mudança de paradigma – a tributação no destino.
No caso do Imposto sobre Bens e Serviços (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/IBS">IBS</a>), a questão ganha contornos mais delicados. Isso, pois, trata-se de um tributo de titularidade compartilhada, cuja arrecadação será centralizada e redistribuída entre Estados e Municípios que manterão a sua autonomia financeira, mas a gestão do imposto será unificada e deverá operar sob um conjunto normativo harmônico.
<a href="https://www.jota.info/produtos/tributos?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_tributos_q2&amp;utm_id=cta_texto_tributos_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_tributos&amp;utm_term=cta_texto_tributos_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Tributos, plataforma de monitoramento tributário para empresas e escritórios com decisões e movimentações do Carf, STJ e STF</a>
Experiências recentes sugerem que, se estruturada, a transação do IBS poderá reforçar a segurança jurídica do novo modelo e, ainda, contribuir com a estabilização das receitas dos entes federativos. De acordo com as informações disponibilizadas pela Procuradoria da Fazenda Nacional, desde o início da implementação da transação tributária já foram celebrados mais de 3 milhões de acordos em todo o país, o que representa cerca de R$80 bilhões recuperados<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
No entanto, a ausência de critérios uniformes poderá reproduzir algumas distorções do sistema atual, como competição desleal entre entes, heterogeneidade em políticas de regularização e fragmentação de entendimentos administrativos. Isso afetará negativamente a confiança do contribuinte, podendo comprometer a evolução da transação do IBS. Ademais, admitir que cada Estado ou Município estabeleça de forma indistinta as suas próprias regras de transação do IBS – com percentuais distintos de redução, prazos ou critérios de adesão, por exemplo – configura violação à neutralidade concorrencial e à isonomia tributária, na contramão dos princípios norteadores do sistema.
Nesse contexto, na tentativa de mitigar tais riscos, duas questões merecem destaque. A primeira delas diz respeito à necessidade de que a transação do IBS, além de ser pautada nas boas práticas já existentes, possua claros contornos de legalidade, o que exige a edição de uma lei nacional que especifique as normas gerais a serem observadas pelos entes federativos – até como forma de uniformizar as premissas básicas necessárias.
É o que já se verifica, justamente, (i) na transação de créditos tributários ou não tributários da Fazenda Nacional, objeto da Lei nº 13.988/2020; e (ii) na transação de débitos de <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/iCMS">ICMS</a>, alvo do Convênio ICMS nº 210/2023, editado com fundamento na Lei Complementar nº 24/1975 – e posteriormente disciplinada por 16 Estados.
Essa providência, inclusive, está em linha com a previsão contida no artigo 156-A, §1º, inciso IV, da Constituição Federal, segundo a qual o IBS “terá legislação única e uniforme em todo o território nacional”. Ainda, a medida dialoga com o princípio da cooperaçãoprevisto no artigo 145, §3º, igualmente do texto constitucional, do qual decorre a exigência de que Estados e Municípios atuem dentro de parâmetros nacionais mínimos definidos em lei, não havendo que se falar em subordinação.
Ou seja, a edição de uma lei nacional que discipline a transação do IBS corresponde a uma importante etapa para assegurar que a consensualidade fiscal seja incorporada de modo coerente e uniforme à estrutura de governança desse tributo.
Em segundo lugar, a atuação do Comitê Gestor do IBS (CGIBS), delimitada na Emenda Constitucional nº 132/2023 a ser regulamentada pelo PLP nº 108/2024<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, surge como elemento chave para a transação do IBS.
Dentre as competências definidas no texto constitucional ao CGIBS, destaca-se a de “editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto” (inciso I do artigo 156-B); o que, nos termos do proposto artigo 2º, § 1º, inciso VIII, do PLP nº 108/2024, incluiria “coordenar, em âmbito administrativo e judicial, a adoção dos métodos de solução adequada de conflitos relacionados ao IBS entre os entes federativos e os sujeitos passivos e estabelecer a padronização dos critérios para a sua realização”.
Mais adiante, no artigo 27, inciso XVIII, do mesmo PLP está previsto que cabe à Diretoria Executiva do Comitê “supervisionar a elaboração e submeter à aprovação do Conselho Superior do CGIBS os planos nacionais e regionais de ações integradas relacionadas à orientação, à arrecadação, ao monitoramento, à fiscalização, ao lançamento e à aplicação de métodos de solução adequada de litígios e cobrança do imposto”.
A partir da leitura conjunta desses dispositivos, pode-se concluir que os Estados e os Municípios são os responsáveis pela condução e efetivação dos acordos de transação do IBS, devendo o CGIBS coordenar o desempenho dessa função, fixando as diretrizes a serem seguidas por cada ente federativo e promovendo a adoção de medidas que assegurem o seu cumprimento.
Nesse formato, o CGIBS não atuará como instância centralizadora, mas como um órgão de coordenação técnica, responsável por garantir que cada ente federativo exerça a sua competência tributária de forma harmônica e convergente, dosando o uso da transação de modo a garantir a sua aplicação uniforme.
Para além da necessidade de edição de lei específica, portanto, a consolidação da transação do IBS dependerá da cooperação dos Estados e Municípios e da regulamentação e coordenação do CGIBS.
O desafio central será compatibilizar a autonomia decisória dos entes federativos com a necessidade de um modelo normativo uniforme. Mais do que um instrumento de recuperação de créditos, a transação do IBS tende a se tornar um recurso de governança federativa – um mecanismo de cooperação fiscal orientado por transparência, isonomia e responsabilidade fiscal. A sua implementação uniforme, com base em lei nacional, fortalecerá a confiança entre fisco e contribuinte, convertendo a consensualidade em vetor de estabilidade do novo sistema.
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Em conclusão, se bem conduzida, a transação do IBS poderá simbolizar a maturidade institucional da reforma tributária – um ponto de encontro, como visto, entre a autonomia política e a racionalidade técnica. Caberá ao CGIBS garantir que essa maturidade se traduza em convergência, e não em dispersão, contribuindo para que a transação se efetive como um mecanismo de integração federativa no contexto pós-reforma.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Emenda Constitucional nº 132/2023, artigo 156-A e seguintes, e Lei Complementar nº 214/2025, artigos 1º a 18, que tratam da instituição, competências e estrutura geral do IBS e da CBS.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a><a href="https://www.gov.br/pgfn/pt-br/assuntos/noticias/2025/mais-de-uma-transacao-por-minuto.%20Acesso%20em%2008/10/2025">https://www.gov.br/pgfn/pt-br/assuntos/noticias/2025/mais-de-uma-transacao-por-minuto. Acesso em 08/10/2025</a>.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> O PLP nº 108/2024 foi aprovado pelo Senado Federal em 30 de setembro de 2025 e encaminhado à Câmara dos Deputados.
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JOTA

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