Como discutido anteriormente nessa coluna, a PEC n^o 6/2019 propôs, além da esperada Reforma da Previdência, novas e preocupantes alterações na legislação que trata da tributação previdenciária sobre a folha de salários.

Além das alterações já analisadas – possível alargamento da base de cálculo da contribuição previdenciária (artigo 195, I, ‘a’, da CF/1988) e impedimento ao ativismo do Poder Judiciário na interpretação da legislação da Seguridade Social (artigo 195, § 5º, da CF/1988) – alguns outros pontos merecem destaque.

Note-se que a PEC nº 6/2019 trouxe alterações aos parágrafos 11 e a inclusão do 11-A ao artigo 195 da CF/1988. O atual parágrafo 11 veda remissão e anistia de contribuições sociais para débitos em montante superior ao fixado em lei complementar. Nos parece que a PEC pretende ampliar a vedação da concessão da remissão e anistia, impedir a utilização de prejuízos fiscais e base negativa de CSLL para quitação das contribuições sociais e proibir, ainda, a chamada “compensação cruzada” de tributos de natureza diversa. Além disso, visa impedir qualquer tratamento favorecido por meio de isenção, redução de alíquota ou base de cálculo das contribuições sociais.

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Nessa linha, o que a PEC pretende é a limitação de qualquer benesse aos contribuintes, impedindo os programas de parcelamentos especiais, os chamados REFIS, e a possibilidade de compensação cruzada, que foi tão aguardada e apenas instituída em 2018, com a edição da Lei nº 13.670. Em outras palavras, impedir qualquer redução na arrecadação com a tributação previdenciária.

Mas seria esse o meio mais adequado? Por que não refletir sobre as formas pelas quais o Governo pode estimular o compliance voluntário com a legislação previdenciária? Como o Governo pode tirar dúvidas e orientar, previamente, os contribuintes? Melhorar o mecanismo de consultas formais? Se esforçar para regulamentar com maior transparência e clareza a legislação? São mecanismos que não trazem vedações, proibições e limitações, ou seja, não restringem os contribuintes, mas sim que estimulam o comportamento positivo e cooperativo por parte das empresas.

Além disso, outro aspecto relevante trazido pela PEC n^o 6/2019 é a mudança ao artigo 201 da CF/1988, mediante a nova redação do parágrafo 10. O referido dispositivo hoje prevê que a lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho (a conhecida contribuição ao SAT/RAT), a ser atendida, concorrentemente, pelo Regime Geral de Previdência Social e pelo setor privado. A alteração propõe que apenas a Lei Complementar, de iniciativa do Poder Executivo Federal, poderá disciplinar a cobertura de benefícios de riscos não programados – ou seja, além de acidentes de trabalho, os demais riscos não programados, como morte e invalidez.

É possível que a PEC queira estimular ainda mais a privatização do seguro de acidente do trabalho e dos demais riscos, especialmente se a capitalização vingar, na medida em que cada trabalhador deverá se preocupar com possíveis eventos que possam lhe trazer prejuízos. Mas a contribuição ao SAT/RAT será mantida? Em que termos? Como estimular a privatização se o empregador continuará a ser tributado?

Cumpre ainda frisar que a PEC propôs relevante mudança ao regime de imunidade tributária prevista no § 2º, inciso I do artigo 149 da CF/1988. Esse artigo prevê que as contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação.

A alteração foi trazida sutilmente por meio da introdução do § 5º ao artigo 149, no seguinte sentido: “o disposto no inciso I do § 2º não se aplica às contribuições que substituam a contribuição prevista na alínea ‘a’ do inciso I do caput do art. 195”.

Ao que tudo indica, nos parece que a PEC n^o 6/2019 pretendeu, na realidade, excluir o conhecido regime da desoneração da folha da regra geral de imunidade na exportação, justamente por meio da previsão contida no referido § 5º.

Vale lembrar, a esse respeito, que o mencionado regime, introduzido pela Lei nº 12.546/2011, trouxe a possibilidade de algumas empresas de segmentos específicos recolherem a contribuição previdenciária sobre a receita bruta, ao invés da folha de salários.

Embora o regime de desoneração da folha tenha sido objeto de inúmeras críticas na época, fato é que a intenção do Governo foi louvável, no sentido de oferecer um regime alternativo mais favorável a empresas que demandam mão-de-obra intensiva em momento mais crítico da economia. Esse regime deu um fôlego maior às empresas beneficiadas, consistindo em importante ferramenta de política fiscal.

Ao impedir que as empresas sujeitas a esse regime possam usufruir da imunidade em relação às suas receitas de exportação, a PEC nos parece implicar um contrassenso. Afinal, a imunidade nas exportações também consiste em relevante politica fiscal: ao desonerar as receitas, a regra da imunidade estimula e incentiva as exportações, dando força ao mercado produtivo nacional que consegue competir no exterior e gerar mais riqueza para o país.

Ao prever que as empresas beneficiadas com o regime alternativo de desoneração não podem mais usufruir da imunidade, a intenção da PEC talvez seja evitar um “duplo benefício”: empresas que já contam com um regime de tributação previdenciário mais benefício ainda podem usufruir da imunidade nas receitas de mercadorias e serviços exportados.

Mas a lógica não deveria ser evitar o “acúmulo” de benefícios, que, aliás, não é o caso. A desoneração da folha e a imunidade são mecanismos de política fiscal que tem propósitos distintos, igualmente importantes para a sociedade e para economia e que, portanto, podem muito bem conviver. Cabe ponderar: é razoável que uma empresa que demanda muita mão-de-obra seja “beneficiada” de um lado, com o regime da desoneração da folha, mas logo “penalizada” de outro, tendo que sujeitar à tributação as receitas auferidas com exportações? Não parece fazer muito sentido.

Essa é mais uma mudança trazida pela PEC n^o 6/2019 que parece ter sido proposta apenas com intuito arrecadatório, sem considerar, contudo, as consequências e implicações negativas de sua eventual implementação.

A nosso ver, e como bem discutido no último evento promovido pela FGV Direito no dia 26.6.2019, quaisquer alterações, ainda que pontuais, no regime que hoje temos de tributação sobre a folha de salários precisam ser amplamente debatidas, em especial as consequências que podem decorrer, inclusive em observância à Lei de Introdução ao Código Civil (“LINDB”), que expressamente exige a ponderação acerca das consequências práticas de cada nova medida, evidenciando a sua real necessidade e adequação e inclusive todas as outras possíveis alternativas.

Cristiane I. Matsumoto – Sócia da área previdenciária de Pinheiro Neto Advogados, membro do núcleo de direito tributário do Mestrado Profissional da FGV/Direito.
Mariana Monte Alegre de Paiva – Mestre em Direito Tributário pela FGV DIREITO SP. Membro do Núcleo de Direito Tributário Aplicado do Mestrado Profissional da FGV Direito SP. Advogada.