Cristiane I. Matsumoto
Mariana Monte Alegre de Paiva
Como discutido anteriormente nessa coluna, a PEC no 6/2019 propôs, além da esperada Reforma da Previdência, novas e preocupantes alterações na legislação que trata da tributação previdenciária sobre a folha de salários.
Além das alterações já analisadas – possível alargamento da base de cálculo da contribuição previdenciária (artigo 195, I, ‘a’, da CF/1988) e impedimento ao ativismo do Poder Judiciário na interpretação da legislação da Seguridade Social (artigo 195, § 5º, da CF/1988) – alguns outros pontos merecem destaque.
Note-se que a PEC nº 6/2019 trouxe alterações aos parágrafos 11 e a inclusão do 11-A ao artigo 195 da CF/1988. O atual parágrafo 11 veda remissão e anistia de contribuições sociais para débitos em montante superior ao fixado em lei complementar. Nos parece que a PEC pretende ampliar a vedação da concessão da remissão e anistia, impedir a utilização de prejuízos fiscais e base negativa de CSLL para quitação das contribuições sociais e proibir, ainda, a chamada “compensação cruzada” de tributos de natureza diversa. Além disso, visa impedir qualquer tratamento favorecido por meio de isenção, redução de alíquota ou base de cálculo das contribuições sociais.
Nessa linha, o que a PEC pretende é a limitação de qualquer benesse aos contribuintes, impedindo os programas de parcelamentos especiais, os chamados REFIS, e a possibilidade de compensação cruzada, que foi tão aguardada e apenas instituída em 2018, com a edição da Lei nº 13.670. Em outras palavras, impedir qualquer redução na arrecadação com a tributação previdenciária.
Mas seria esse o meio mais adequado? Por que não refletir sobre as formas pelas quais o Governo pode estimular o compliance voluntário com a legislação previdenciária? Como o Governo pode tirar dúvidas e orientar, previamente, os contribuintes? Melhorar o mecanismo de consultas formais? Se esforçar para regulamentar com maior transparência e clareza a legislação? São mecanismos que não trazem vedações, proibições e limitações, ou seja, não restringem os contribuintes, mas sim que estimulam o comportamento positivo e cooperativo por parte das empresas.
Além disso, outro aspecto relevante trazido pela PEC no 6/2019 é a mudança ao artigo 201 da CF/1988, mediante a nova redação do parágrafo 10. O referido dispositivo hoje prevê que a lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho (a conhecida contribuição ao SAT/RAT), a ser atendida, concorrentemente, pelo Regime Geral de Previdência Social e pelo setor privado. A alteração propõe que apenas a Lei Complementar, de iniciativa do Poder Executivo Federal, poderá disciplinar a cobertura de benefícios de riscos não programados – ou seja, além de acidentes de trabalho, os demais riscos não programados, como morte e invalidez.
É possível que a PEC queira estimular ainda mais a privatização do seguro de acidente do trabalho e dos demais riscos, especialmente se a capitalização vingar, na medida em que cada trabalhador deverá se preocupar com possíveis eventos que possam lhe trazer prejuízos. Mas a contribuição ao SAT/RAT será mantida? Em que termos? Como estimular a privatização se o empregador continuará a ser tributado?
Cumpre ainda frisar que a PEC propôs relevante mudança ao regime de imunidade tributária prevista no § 2º, inciso I do artigo 149 da CF/1988. Esse artigo prevê que as contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação.
A alteração foi trazida sutilmente por meio da introdução do § 5º ao artigo 149, no seguinte sentido: “o disposto no inciso I do § 2º não se aplica às contribuições que substituam a contribuição prevista na alínea ‘a’ do inciso I do caput do art. 195”.
Ao que tudo indica, nos parece que a PEC no 6/2019 pretendeu, na realidade, excluir o conhecido regime da desoneração da folha da regra geral de imunidade na exportação, justamente por meio da previsão contida no referido § 5º.
Vale lembrar, a esse respeito, que o mencionado regime, introduzido pela Lei nº 12.546/2011, trouxe a possibilidade de algumas empresas de segmentos específicos recolherem a contribuição previdenciária sobre a receita bruta, ao invés da folha de salários.
Embora o regime de desoneração da folha tenha sido objeto de inúmeras críticas na época, fato é que a intenção do Governo foi louvável, no sentido de oferecer um regime alternativo mais favorável a empresas que demandam mão-de-obra intensiva em momento mais crítico da economia. Esse regime deu um fôlego maior às empresas beneficiadas, consistindo em importante ferramenta de política fiscal.
Ao impedir que as empresas sujeitas a esse regime possam usufruir da imunidade em relação às suas receitas de exportação, a PEC nos parece implicar um contrassenso. Afinal, a imunidade nas exportações também consiste em relevante politica fiscal: ao desonerar as receitas, a regra da imunidade estimula e incentiva as exportações, dando força ao mercado produtivo nacional que consegue competir no exterior e gerar mais riqueza para o país.
Ao prever que as empresas beneficiadas com o regime alternativo de desoneração não podem mais usufruir da imunidade, a intenção da PEC talvez seja evitar um “duplo benefício”: empresas que já contam com um regime de tributação previdenciário mais benefício ainda podem usufruir da imunidade nas receitas de mercadorias e serviços exportados.
Mas a lógica não deveria ser evitar o “acúmulo” de benefícios, que, aliás, não é o caso. A desoneração da folha e a imunidade são mecanismos de política fiscal que tem propósitos distintos, igualmente importantes para a sociedade e para economia e que, portanto, podem muito bem conviver. Cabe ponderar: é razoável que uma empresa que demanda muita mão-de-obra seja “beneficiada” de um lado, com o regime da desoneração da folha, mas logo “penalizada” de outro, tendo que sujeitar à tributação as receitas auferidas com exportações? Não parece fazer muito sentido.
Essa é mais uma mudança trazida pela PEC no 6/2019 que parece ter sido proposta apenas com intuito arrecadatório, sem considerar, contudo, as consequências e implicações negativas de sua eventual implementação.
A nosso ver, e como bem discutido no último evento promovido pela FGV Direito no dia 26.6.2019, quaisquer alterações, ainda que pontuais, no regime que hoje temos de tributação sobre a folha de salários precisam ser amplamente debatidas, em especial as consequências que podem decorrer, inclusive em observância à Lei de Introdução ao Código Civil (“LINDB”), que expressamente exige a ponderação acerca das consequências práticas de cada nova medida, evidenciando a sua real necessidade e adequação e inclusive todas as outras possíveis alternativas.