Opinião e Análise

Carla Pereira da Silva

A cooperação é um instrumento poderoso ao <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/sistema-tributario">sistema tributário</a>. Suas forças motrizes – a empatia, a alteridade e o diálogo[1] – fortalecem os fundamentos do Estado brasileiro e seus objetivos de longo prazo. Embora seja possível visualizar a colaboração na base da federação brasileira da Constituição de 1988, pode-se argumentar que esse paradigma foi alçado à protagonista em um passo arrojado da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/reforma-tributaria">reforma tributária</a> introduzida no sistema com a Emenda Constitucional 1323 de 2023[2]. 
A cooperação como princípio expresso no §4º do artigo 145 da Constituição faz a reforma transbordar da tributação sobre o consumo para a estrutura ampla do sistema tributário, que passa a exigir amadurecimento na relação entre os entes federativos e no exercício harmonizado de determinadas competências políticas, normativas e administrativas.
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Nessa seara, este texto propõe uma reflexão sobre a fundamental interação entre (i) os instrumentos de harmonização da jurisprudência nos novos contenciosos administrativos[3] do <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/iva-dual">IVA-dual</a> e (ii) o sistema de precedentes brasileiro.
Isso porque, embora os precedentes sejam – tradicionalmente – estudados no âmbito judicial, a estrutura é aplicável a um sistema de harmonização da jurisprudência que se proponha a dar coesão e efetividade às normas jurídicas no especial cenário inédito da consistência cooperativa exigida entre os entes federativos para o funcionamento adequado da sistemática dual do IVA.
Propomos uma reflexão sobre quais estruturas, conceitos e métodos do sistema de precedentes brasileiro podem ser recrutados para um funcionamento seguro, igualitário e justo dos instrumentos de harmonização das decisões do IBS e da CBS, viabilizando a melhor convergência entre dois contenciosos administrativos distintos sobre tributos-irmãos (mesmos fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência, sujeitos passivos, imunidades, regimes especiais e regras de não-cumulatividade – artigo 149-B da CF).
 Especialmente porque não foi construída a unificação do contencioso administrativo do IBS e da CBS, ainda que a EC 132/2023 tenha previsto na Constituição a possibilidade de integrar os referidos procedimentos (§8º do artigo 156-B). Os projetos de lei regulamentadores da reforma – PLP’s 68 e 108 de 2024 – optam pela criação de mecanismos de harmonização de decisões entre dois contenciosos.
Os instrumentos de harmonização na reforma são: (1) o reforço à vinculação do contencioso administrativo aos precedentes judiciais (artigo 92 do PLP 108[4]), o que precisa gerar uma análise casuística sobre as decisões do sistema anterior ainda aplicáveis no cenário pós-reforma; (2) a criação de órgãos de harmonização do IBS e da CBS (artigos 317 a 322 PLP 68[5]); (3) a composição das instâncias de uniformização da jurisprudência administrativa (artigos 108 a 109 e 111 a 113 do PLP 108).
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O PLP 68 prevê duas instâncias da estrutura-base de harmonização do IBS e da CBS, sendo eles: (i) o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias – com representantes da RFB e dos entes subnacionais – e (ii) o Fórum de Harmonização jurídica das Procuradorias – composto pelos integrantes das Procuradorias dos entes federativos. 
Não está clara a relação institucional desses órgãos ou instâncias de harmonização com as demais estruturas das administrações tributárias, atribuições para quais são autônomos ou vinculados, embora saibamos que são compostos por representantes ligados aos entes federativos e a duas estruturas diferentes de contencioso administrativo: uma para o IBS, e outra, para a CBS (ainda não normatizada, mas potencialmente exercida pelo CARF).
E essa relação institucional é importante porque o Comitê de Harmonização - com a consultoria do Fórum das Procuradorias - ficará responsável pela uniformização da jurisprudência administrativa do IBS e da CBS e tais decisões integrarão o sistema de precedentes, já que vinculantes para as Administrações tributárias e para os dois contenciosos administrativos (artigo 113 do PLP 108).
O Fórum de Harmonização Jurídica também examinará - de forma vinculante para as Procuradorias - relevantes e disseminadas controvérsias jurídicas suscitadas pelo presidente do Comitê Gestor do IBS e pelo Ministério da Fazenda (artigo 320 § 2º do PLP 68).
Sendo esse o quadro, não nos parecem claros os critérios de formação e a metodologia de vinculação das decisões do Comitê de Harmonização, que uniformizarão a jurisprudência administrativa dos contenciosos administrativos do IBS e da CBS, porque – na perspectiva da simplicidade processual[6]– parece-nos faltar normas processuais. 
Recomendamos descrições mais detalhadas e acuradas dos mecanismos processuais e dos sujeitos responsáveis pela condução das questões a serem decididas, os partícipes desse processo, as características dessas decisões, qual parte será vinculante, se haverá decisão de casos concretos e como será possível sua alteração, reconhecendo que precedentes são conjuntos de reiteradas decisões em um mesmo sentido, cujas razões de decidir (ratio decidendi), por dever de coerência, consistência e uniformidade sistêmica, são novamente adotadas em casos análogos posteriores. 
Cooperação e harmonização são sistemas diferentes e a metodologia dos precedentes administrativos precisa estar mais bem articulada normativamente para que reforcem mutuamente e a consistência na operação dos precedentes, especialmente no ambiente novo da reforma, será conferida pela clareza quanto à estrutura institucional e os atributos das decisões que darão engrenagem ao sistema. 
A adequada formação dos precedentes pressupõe a atuação normatizada e consciente das instituições, sendo recomendável um método lógico, bem-organizado e concatenado de análise da controvérsia, apresentando: seus fundamentos fáticos, jurídicos, saliências pouco relevantes e suas razões de decidir.
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E, o desafio de maturidade cooperativa ocorre a partir da harmonização necessária entre os entes federativos – responsáveis por tributos-irmãos, com administrações e contenciosos diferentes, mas, necessariamente, coesos, porque a identidade da hipótese de incidência tributária desses tributos é uma das legitimadoras da reforma em questão.
Este texto sugere uma modificação dos mecanismos de harmonização da jurisprudência administrativa proposta até o momento, para que conversem com o sistema de precedentes brasileiro: (1) normatizando a necessária fundamentação da aplicação de decisões anteriores à reforma aos novos tributos e (2) adotando uma adequada estrutura institucional e processual para a formação de decisões vinculantes, diferente do que se vê com a atribuição da responsabilidade da uniformização de jurisprudência administrativa ao Comitê de Harmonização, que não é órgão julgador de problemáticas concretas, não conta com a participação igualitária entre as administrações tributárias e a Procuradoria, e, especialmente, estão ausentes os contribuintes. 
A cooperação entre os entes federativos pode ser fortalecida com adequados mecanismos de uniformização de jurisprudência na reforma tributária do consumo se eles potencializarem o sistema de precedentes no país, a partir de instituições sólidas para a formação das decisões vinculantes, cuja vocação seja a atribuição de julgar, interações claras entre órgãos envolvidos nas decisões, procedimentos robustos e detalhados para a formação dos precedentes contando com a participação de todos os sujeitos envolvidos nas controvérsias tributárias: fiscos e contribuintes.
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[1] CAMANO, Fernanda Donnabella e CONRADO, Paulo Cesar. O (Des)Contencioso tributário: da litigiosidade escalar à transação de tese. São Paulo: Noeses, 2023. p. 97 ss.
[2] Para maiores detalhes sobre a concepção da nova Federação brasileira na reforma tributária do consumo, consultar texto prévio da Coluna Pauta fiscal:  https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/pauta-fiscal/a-nova-federacao-brasileira-a-partir-da-cooperacao
[3] Importante ponto de atenção sobre o âmbito judicial: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/pauta-fiscal/o-ibs-e-sua-competencia-compartilhada-administrativa-e-judicial-26052024/amp?non-beta=1
[4] Versão do PLP 108 de 13/08/2024 na Câmara dos Deputados.
[5] Versão do PLP 68 de 07/08/2024 no Senado Federal.
[6] Sobre o tema da simplicidade processual, consultar: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/pauta-fiscal/a-simplicidade-no-sistema-processual-tributario-do-que-estamos-falando
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JOTA

É fundamental a interação entre os instrumentos de harmonização dos contenciosos administrativos do IVA-dual e o sistema de precedentes

A harmonização da jurisprudência administrativa do IVA-dual no paradigma da cooperação

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