Opinião e Análise

Fabiana Luci de Oliveira

Tornou-se lugar-comum afirmar a centralidade do Supremo Tribunal Federal na vida política nacional. Esse protagonismo tem garantido, até aqui, uma agenda de políticas que poderíamos chamar de mais progressistas, como, por exemplo, as cotas raciais (ADPF 186), o reconhecimento da união homoafetiva (ADPF 132 e ADI 4277) e o direito de pessoas transgênero alterarem o nome e o sexo no registro civil sem se submeterem à cirurgia (ADI 4275). Na área dos direitos sexuais e reprodutivos das mulheres, o Supremo reconheceu a ampliação das situações de descriminalização do aborto (ADPF 54). Garantiu, ainda, demarcações de reservas indígenas (ACO 362 e 366) e a posse de terras às comunidades quilombolas (ADI 3239).
A maior parte dessas decisões confirmou políticas públicas deliberadas majoritariamente, não tendo sido arquitetadas pelo STF. Nessa linha, uma série de estudos vem mostrando que o tribunal tem proferido tendencialmente mais decisões majoritárias do que contramajoritárias, apoiando, via de regra, políticas governamentais, desafiando o governo apenas quando seus interesses corporativos estão em jogo, ou quando se trata de defender princípios constitucionais claramente estabelecidos e amplamente aceitos.
Portanto, tem havido pouca contrariedade aos interesses da elite política governante [1]. Isso posto, o que esperar, então, do STF na quadra histórica que ingressamos?
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A campanha vencedora da corrida eleitoral de 2018 se apresentou como adversária dessa agenda de direitos, confirmada e assegura pelo STF, e o governo que se constituiu tem delineado propostas de reformas e políticas contrárias ao caráter inclusivo e pluralista da Constituição.
Nesse cenário, terá o tribunal capacidade para atuar como contraponto forte para fazer prevalecer os princípios fundamentais da Constituição? É possível esperar, a partir da atuação do STF, a preservação de um núcleo mínimo de direitos fundamentais? E ainda, é razoável que a sociedade confie na atuação do tribunal, enquanto responsável pela manutenção da fé pública nas regras do jogo, para restringir práticas autoritárias?
<blockquote class="jota-article__eye">Evidentemente não há como responder a essas perguntas diretamente, mas compreender a que tipo de influências e forças o STF pode estar sujeito, ajuda a balizar nossas expectativas sobre seu comportamento futuro.</blockquote>
Desde pelo menos o episódio da gravação de conversa entre Romero Jucá e Sérgio Machado, em 2016, na qual o primeiro propôs um pacto nacional "com o Supremo, com tudo" para deter o avanço da operação Lava-Jato [2], a preocupação com a independência e a insularidade política da corte se intensificou, tornando-se premente após os resultados das eleições de 2018, sobretudo quando se trata de ações voltadas a buscar influenciar as decisões judiciais, na expectativa de mantê-las de acordo com as preferências das elites políticas governantes.
Há basicamente duas formas de influenciar as decisões de uma Suprema Corte: 1) ex-ante, controlando as nomeações (quem tem assento no tribunal); e 2) ex-post, intervindo nas decisões ou forçando a mudança de composição do tribunal.
O controle dos tribunais ex-ante, via nomeação de atores judiciais com valores semelhantes, é dado pela expectativa de que os nomeados possam reproduzir os pontos de vista de seus nomeadores no tribunal. As pesquisas sobre o STF têm mostrado que, em grande parte, ministros nomeados por um mesmo presidente têm maior probabilidade de decidir no mesmo sentido do que dividir seus votos [3]. Mas isso não significa reprodução de valores dos nomeadores, sobretudo em casos politicamente salientes. Portanto, não há até aqui evidências empíricas para afirmar a cooptação do tribunal por essa via.
<blockquote class="jota-article__eye">Ao mesmo tempo, quanto mais politicamente central o Supremo foi se tornando, maior foi ficando o interesse político em seu controle.</blockquote>
Um indicativo disso é a quantidade de propostas de emendas à Constituição tratando de alterações na forma de nomeação e composição do STF. Em junho de 2018 havia 33 propostas em tramitação, a mais antiga datava de 2001, mas a maior parte delas foi proposta a partir de 2007 – numa possível reação da classe política à atuação do tribunal no julgamento de políticos. Como afirmou Oscar Vilhena Vieira, “O processo do mensalão e a Operação Lava Jato abriram uma batalha sem precedentes entre o estamento jurídico e o político” [4].
A tentativa de controle pela via dos resultados (ex-post) visa influenciar quais questões são decididas, quando são decididas e como são decididas. Temos evidências pontuais, sobretudo jornalísticas e anedóticas, que alertam que é possível exercer esse tipo de influência, o que aponta a necessidade de incorporar a dimensão informal (de negociações e relações interpessoais e políticas) à análise do processo decisório judicial.
Se há uma vasta literatura sobre América Latina assinalando como laços pessoais e práticas informais podem afetar o funcionamento das instituições políticas, por que deveríamos excluir as instituições judiciais brasileiras dessa dinâmica? Temos muito a aprender a partir de um conjunto de estudos sobre as supremas cortes no México, na Argentina, no Chile, em Honduras, na Colômbia, e em países como Egito e Filipinas, que reúnem evidências de como práticas formais e informais estão interligadas na política judicial, e como as interações pessoais são centrais para a agência do dia a dia do judiciário.
O argumento central mobilizado pelos pesquisadores na linha da política judicial informal é de que o comportamento judicial deve ser visto como uma função de como os juízes se relacionam entre si e com indivíduos e grupos no contexto sociocultural circundante, em redes de interesses políticos comuns, compartilhando identidades sociais, profissionais, ou mesmo obrigações clientelistas [5]. O foco deixa de ser o juiz individual e passa para os fluxos relacionais. Os desafios metodológicos são muitos para apreender os bastidores e identificar os mecanismos informais que influenciam no processo decisório dos tribunais. Como se pesquisa o segredo?
Uma das vias tem sido a metodologia de análise de redes, via identificação das arenas em que se dão essas relações; do tipo de laços que são mantidos e do nível de transparência dessas relações informais. Em um texto conceitual, Dressel, Urribarri e Stroh [6], estabeleceram um modelo de análise de redes judiciais, identificando que as principais arenas são o próprio tribunal; as redes profissionais fora do tribunal; e as redes sociais - podendo haver sobreposições.
No que se refere à transparência, as relações tendem a ser fechadas. Mas pelo fato de juízes de supremas cortes serem membros de grupos de elite nacionais relativamente pequenos, não haveria muita dificuldade em localizar suas afiliações a grupos políticos, conexões com empresas e outros grupos, a partir do compartilhamento de trajetórias educacionais e profissionais. Para os tipos de laços, os autores estabelecem um contínuo de benefícios puramente materiais a motivações ideacionais (reciprocidade, identidade, autoridade, lealdade).
Há estudos sobre os ministros do STF que elaboraram biografias, prosopografias e perfis profissionais, mas precisamos avançar para a análise de redes.
Outra via metodológica para pesquisar a política judicial informal são as entrevistas com stakeholders. Mariana Llanos, Cordula Tibi Weber, Charlotte Heyl e Alexander Stroh [7] conduziram um estudo em seis países (Benin, Madagascar, Senegal, Argentina, Chile e Paraguai), utilizando entrevistas com atores do sistema de justiça, acadêmicos e jornalistas, para mapear a prevalência dos mecanismos informais utilizados para pressionar as supremas cortes desses países. Os autores trabalham com a diferenciação entre mecanismos diretos e sutis de interferência. Os mecanismos diretos incluem ataques retóricos, ameaças de violência, e ataques físicos. E os sutis consistem em comunicação não oficial entre juízes e detentores de poder, obrigações devido a vínculos sociais, e barganhas baseadas em vantagens financeiras e diferentes tipos de recompensas materiais.
No caso brasileiro, pesquisas que analisam a cobertura midiática do STF [8] trazem evidências de ataques retóricos, com ameaças de descumprimento de decisões, e mesmo desobediência efetiva, como durante a CPI do Narcotráfico, em 1999, quando o então presidente do Senado, Antonio Carlos Magalhães, declarou: “Esse Poder não vai se curvar diante das decisões errôneas como essas que suspenderam os trabalhos da CPI do Narcotráfico." [9]. E há pouco tempo, em 2016, quando a Mesa Diretora do Senado descumpriu liminar do ministro Marco Aurélio que determinava o afastamento de Renan Calheiros da presidência da casa.
É claro que há formas mais severas de moldar o perfil dos tribunais ex-post, e a história latino-americana fornece exemplos recentes, incluindo a remoção de juízes, a alteração da competência de cortes constitucionais, e mesmo uma suprema corte dissolvida. Tentamos nos tranquilizar de que o Brasil estava distante desse cenário, já que desde a Constituição de 1988 não tivemos nenhum ministro removido ou aposentado compulsoriamente, nem houve substituição serial de ministros - embora o governo eleito tenha ameaçado fazê-lo na fase de campanha.
Declarações em tons de ameaça não foram incomuns durante a campanha eleitoral de 2018, como a de que bastariam um soldado e um cabo para fechar o Supremo, caso ele se colocasse como obstáculo à agenda reformista conservadora do futuro governo [10].
Mas apesar de não ter havido, até o momento, nenhum movimento mais severo como esses, temos que considerar que é possível moldar o perfil dos tribunais de forma mais sutil, como ocorreu com a alteração na idade de aposentadoria compulsória, com a aprovação, em maio de 2015, da EC 88. Essa emenda elevou a idade de aposentadoria dos ministros de tribunais superiores para 75 anos, evitando, assim, que a então presidente Dilma Rousseff nomeasse cinco novos ministros para o STF (nas vagas decorrentes das aposentadorias de ministros que completariam 70 anos entre 2016 e 2018).
Já há movimentações no atual governo no sentido de tentar modificar o equilíbrio de forças no tribunal, com a ameaça de derrubada dessa emenda constitucional [11]. Houve, também, a tentativa de abertura de uma CPI dos tribunais superiores, a “Lava-Toga”, que poderia ensejar a abertura de processo de impeachment de algum ministro [12].
Essas ações e movimentações reforçam a necessidade de incorporarmos a dimensão informal à análise da política judicial, seja para orientar propostas de reforma e accountability judicial, seja para antecipar ataques que virão. Nossa corte é imperfeita, mas em termos dos contrapontos disponíveis à agenda conservadora e autoritária desse governo, precisaremos do Supremo.
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[1] OLIVEIRA, F. L. (2012). Supremo relator: processo decisório e mudanças na composição do STF nos governos FHC e Lula. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 27 (80), pp. 89-115. &amp; FERREIRA, P. F. A. N. (2013). Como decidem os ministros do STF: pontos ideais e dimensões de preferências. Dissertação (Mestrado em Economia). Brasília: UNB. &amp; VIEIRA, O. V. (2018). A batalha dos poderes: Da transição democrática ao mal-estar constitucional. São Paulo: Companhia das Letras.
[2] VALENTE, R. Em diálogos gravados, Jucá fala em pacto para deter avanço da Lava Jato. Folha de S. Paulo, 25.mai.2016.
[3] OLIVEIRA, F. L. (2012). Processo decisório no Supremo Tribunal Federal: coalizões e “panelinhas”. Revista de Sociologia e Política (UFPR), v. 20, p. 139-153. &amp; MARTINS, R. (2018). Pontos de divergência: Supremo Tribunal Federal e comportamento judicial. Tese (Doutorado em Ciência Política). São Paulo: USP.
[4] VIEIRA, O. V. (2018), op. cit., p. 43.
[5] DRESSEL, B.; SANCHEZ-URRIBARRI, R.; STROH, A. (2018). Courts and informal networks: Towards a relational perspective on judicial politics outside Western democracies. International Political Science Review, vol. 39(5), p. 573–584.
[6] DRESSEL, B.; SANCHEZ-URRIBARRI, R.; STROH, A. (2017). The Informal Dimension of Judicial Politics: A Relational Perspective. Annual Review of Law and Social Science, vol. 13, p. 413-430.
[7] LLANOS, M. et all. (2016). Informal interference in the judiciary in new democracies: a comparison of six African and Latin American cases. Democratization, vol. 23 (7), p. 1236-1253.
[8] OLIVEIRA, F. L. (2017). Judiciário e Política no Brasil Contemporâneo: Um Retrato do Supremo Tribunal Federal a partir da Cobertura do Jornal Folha de S. Paulo. Dados, vol.60 (4), p.937-975.
[9] OLIVEIRA, F. L. (2017), op. cit, p. 955.
[10] SÖGUR HOUS, D. et all. Bastam um soldado e um cabo para fechar STF, disse filho de Bolsonaro em vídeo. Folha de S. Paulo, 21.out.2018.
[11] DI CUNTO, R. e RIBEIRO, M. Reforma facilita revogar PEC da bengala. Valor Econômico, 22.fev.2019.
[12] TRUFFI, R. e MOURA, R. M. Presidente do Senado confirma arquivamento de CPI da 'Lava Toga'. O Estado de S. Paulo, 11.fev.2019.

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Nossa Corte é imperfeita, mas em termos dos contrapontos disponíveis à agenda conservadora, precisaremos do STF

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