Fabiana Luci de Oliveira
Luciana Gross Cunha
Luciana Ramos
O diagnóstico de crise política e institucional no país tem se intensificado nos últimos dias. Entre os principais motores dessa crise, estão os constantes ataques do presidente da República, Jair Bolsonaro, ao Supremo Tribunal Federal (STF), escolhido por ele como principal inimigo do sucesso de sua agenda de governo. A tensão entre o presidente e o STF escalou na última semana a um patamar nunca antes visto, a partir da ofensiva do presidente às urnas eletrônicas, e, portanto, à legitimidade do processo eleitoral, incluindo a ameaça de agir fora das regras constitucionais. Sobre a decisão do ministro Alexandre de Moraes, de incluir Bolsonaro no inquérito das fake news frente aos ataques ao sistema eleitoral, o presidente declarou que “a hora dele [Moraes] vai chegar. Porque está jogando fora das quatro linhas da Constituição há muito tempo. Não pretendo sair das quatro linhas para questionar essas autoridades, mas acredito que o momento está chegando“.
Nesse contexto, como o STF vem sendo percebido pela opinião pública? Se olharmos para os segmentos mais especializados da opinião pública, considerando, por exemplo, os juristas e a mídia, é possível encontrar visões distintas e até díspares, alimentando uma disputa de narrativas sobre a extensão da participação do Supremo na crise: diagnósticos de que o Tribunal é um dos motores da crise, por exemplo, ao decidir pautado por critérios de governabilidade ou interesses corporativos se contrapõem às percepções daqueles que apontam que o STF tem servido de anteparo à crise, sobretudo quando consegue colocar alguns freios à política negacionista do bolsonarismo, em especial no tocante à pandemia.
Na academia, tem-se discutido se e de que forma algumas práticas decisórias do Tribunal impactam negativamente sua legitimidade. Entre as práticas mais criticadas estão o abuso de decisões monocráticas, o excesso de pedidos de vista e a falta de transparência na definição da pauta de julgamento.
Pelo menos desde o julgamento do mensalão se acentuaram as críticas ao voluntarismo de ministros, que interpretariam princípios constitucionais de acordo com interesses e cálculos políticos de ocasião.
E vem-se empregando, cada vez mais, os conceitos de constitucionalismo autoritário e constitucionalismo abusivo para afirmar que ao jogar no limite das regras do jogo, é o próprio Supremo que mina sua autoridade e legitimidade. No caso da instauração do inquérito das fake news, muitos analistas têm argumentado que da mesma forma que as regras do jogo democrático não foram respeitadas na política representativa, quando esses conflitos chegam no STF, o Tribunal estaria respondendo na mesma lógica, contribuindo para intensificar a instabilidade democrática (GLEZER, R. “Catimba Constitucional: o STF, do Antijogo à Crise Constitucional”, Arraes Editores, 2020).
Se há uma crise de legitimidade do Tribunal, duas consequências são observáveis: a dificuldade de o Tribunal fazer valer suas decisões (abundam ameaças de descumprimento, e descumprimentos pontuais) e a maior vulnerabilidade da Corte a ataques dos outros poderes (profusão de ataques retóricos, com ameaças de fechamento, e restrição de sua atuação). Isso sem falar na ofensiva concretizada com a alteração na estrutura do Tribunal – EC 88/2015, que aumentou a idade de aposentadoria dos ministros do Tribunal de 70 para 75 anos – e as diversas PECs que tramitam no Congresso Nacional propondo outras alterações no STF (OLIVEIRA, F. L. e CUNHA, L. G., “Reformar o Supremo Tribunal Federal?”, Revista de Estudos Institucionais, v. 6, 2020).
Há um acúmulo de estudos na área de cultura política mostrando que essa vulnerabilidade tem relação direta com os níveis de confiança da população. Existe uma associação positiva entre o apoio público às instituições políticas e medidas de estabilidade e a qualidade do regime democrático. O argumento prevalente na literatura é o de que a legitimidade das Cortes depende mais dos níveis de informação e conhecimento sobre o papel dos tribunais no sistema político, e menos do conteúdo das suas decisões e do desempenho. A legitimidade aumentaria com a percepção de que o Tribunal se diferencia das outras instituições políticas e diminuiria quando o processo de tomada de decisão é percebido como inaceitável, por violar expectativas normativas sobre como a Corte deve chegar às decisões. Essas pesquisas, que tem como foco a percepção da sociedade acerca da Suprema Corte norte-americana, estabelecem que a maioria dos cidadãos tem apenas um conhecimento mínimo do funcionamento desse Tribunal e depende da mídia para traduzir sua atuação. (GIBSON, J. L., CALDEIRA, G. A. & BAIRD, V. “On the Legitimacy of National High Courts”. American Political Science Review, vol. 92, 1998).
Não temos porquê imaginar que no Brasil seja diferente.
Observamos aqui um aumento expressivo da cobertura midiática da atuação do STF desde o mensalão, com a mídia dialogando com a academia para entender a atuação do Tribunal, e traduzir essa atuação para o grande público. É constante a participação de professores de direito nos jornais a cada decisão polêmica do STF – a prisão do Delcídio Amaral, a suspensão do mandato d e Eduardo Cunha, o impeachment de Dilma Roussef, o bloqueio de nomeações ministeriais, as mudanças de posicionamento com relação à constitucionalidade da prisão em segunda instância, a sequência de decisões para soltura e prisão do André do Rap, o inquérito do STF sobre fake news.
O quanto os brasileiros conhecem e têm familiaridade com o STF? O público acompanha essas decisões? Quais impactos isso provoca na percepção de legitimidade do Tribunal? Na última pesquisa do ICJBrasil (RAMOS, Luciana de Oliveira; CUNHA, Luciana Gross; OLIVEIRA, Fabiana Luci de. SAMPAIO, Joelson de Oliveira. Relatório ICJBrasil/2021. São Paulo: FGV Direito SP, 2021), com o campo realizado entre novembro de 2020 e janeiro de 2021, avaliamos a percepção da população brasileira sobre o Tribunal, com o objetivo de mensurar aspectos de conhecimento, confiança e legitimidade institucional.
A grande maioria da população (80%) diz conhecer ou já ter ouvido falar sobre o STF. Embora seja conhecido da população, a grande maioria tem pouca familiaridade com o papel do Tribunal no sistema político brasileiro: apenas 15% declararam conhecer bem as competências do STF. Quanto maior a renda e a escolaridade, maior é esse conhecimento, chegando a 42% entre os brasileiros com ensino superior completo (FIGURA 1).
Entre os brasileiros que afirmam conhecer o Supremo, 55% declararam não confiar no Tribunal, 42% declararam confiar e 3% não souberam responder. A confiança é maior entre os eleitores que não declararam voto em Bolsonaro (47% confiam), um pouco maior entre os que conhecem bem as competências do Tribunal (45% confiam) e maior entre as pessoas que recebem até 1 salário mínimo (51% confiam) (FIGURA 2).
Indagados se conheciam algum ministro do STF, os mais lembrados espontaneamente foram Gilmar Mendes (25% de menções); Dias Toffoli (19%); Cármen Lúcia (16%); Ricardo Lewandowski (14%); Luiz Fux (12%); Alexandre de Moraes e Rosa Weber (ambos com 11% de menções) e Marco Aurélio (10%).
A maior parte (60%) não se lembra espontaneamente de alguma decisão ou notícia relativa ao STF, mas não é desprezível o volume de brasileiros atentos às decisões (40%). Entre as mais citadas estiveram aquelas relativas às políticas de enfrentamento à Covid-19 (12% de menções), a soltura de André do Rap e à possibilidade de reeleição na Câmara e no Senado, decisões ligadas ao caso do Lula e à Lava-Jato, e as tensões entre STF e Bolsonaro.
Perguntados especificamente sobre se conhecem ou tem acompanhado a atuação do STF nos processos relacionados à pandemia da Covid-19, a maioria respondeu negativamente (55% não acompanham). Entre os 45% que declararam acompanhar essa atuação, predomina uma avaliação mais positiva do Tribunal: 38% o avaliam positivamente, 37% como regular, e 25% negativamente. Entre os brasileiros que declararam não ter votado em Bolsonaro, a avaliação positiva é de 44% e a negativa de 18%. Já entre os que declararam voto em Bolsonaro, 27% avaliaram o desempenho do STF como positivo, e 39% como negativo (FIGURA 3).
O principal desafio das pesquisas sobre confiança e legitimidade tem sido a forma de distinguir entre as qualidades intrínsecas à atuação e ao papel que ela representa na política do país (legitimidade ou apoio difuso) e os atributos ligados à sua performance e a de seus membros, de acordo com as expectativas do seu papel (confiança ou apoio específico). A proposta dominante para mensurar apoio difuso é uma medida de lealdade institucional proposta por autores americanos (GIBSON, James L., CALDEIRA, Gregory A. & SPENCE, Lester K. “Measuring Attitudes Toward the United States Supreme Court”. American Journal of Political Science, vol. 47, 2003), operacionalizada com o grau de oposição a fazer mudanças estruturais e funcionais fundamentais na Corte. Os autores apresentam um conjunto de afirmações aos entrevistados e solicitam que declarem se concordam ou discordam delas, e em que grau. Essas afirmações dizem respeito à percepção de símbolos de imparcialidade da Corte, passando pela redução de jurisdição, e mudanças mais extremas, como remoção de ministros e fechamento do Tribunal.
A principal crítica que essas medidas de legitimidade recebem é que as questões são cognitivamente complexas, requerendo reflexão cuidadosa e conhecimentos técnicos dos quais não se sabe se os entrevistados dispõem – como o que é revisão judicial e o papel da Corte numa democracia. Levando em conta a medida proposta e as críticas a ela, adaptamos tais questões, e mensuramos o quanto os brasileiros concordam com cinco afirmações sobre a atuação e o funcionamento do Supremo Tribunal Federal.
A primeira delas diz respeito à redução de competência: 58% dos entrevistados concordam que “o direito do STF de anular leis aprovadas pelos demais poderes deveria ser reduzido”, e 40% discordam (FIGURA 4). A concordância é maior entre os eleitores de Bolsonaro – 66% concordam, comparados a 53% dos que não votaram nele.
No que se refere à distinção do Supremo da política convencional, a população está dividida: 49% concordam que os ministros do STF são iguais a quaisquer outros políticos, e 48% discordam (FIGURA 5). Entre os eleitores de Bolsonaro a maioria concorda, e entre os não eleitores, a maioria discorda – o que indica um componente político-ideológico nessa percepção. Quanto maior o conhecimento das competências do Tribunal, maior a discordância, e, portanto, maior o reconhecimento de que o STF se diferenciaria da política convencional: 61% dos brasileiros que afirmam conhecer bem as competências do Tribunal não enxergam os ministros do STF como políticos convencionais.
As três afirmações finais lidam com a alteração na composição do Tribunal, com a extensão dos poderes do Presidente da República sobre o Supremo, e com a alteração mais extrema: a própria extinção do STF. A maioria dos brasileiros (62%) discorda que os ministros possam ser substituídos pelo Presidente, quando as decisões que eles tomam contrariam a agenda governamental (FIGURA 6). Entre os eleitores de Bolsonaro, a percepção é mais dividida: 49% discordam e 50% concordam. E quanto maior o conhecimento das competências do STF, maior o reconhecimento da independência decisória: 73% dos brasileiros que conhecem bem as competências do Tribunal discordam que o Presidente possa substituir ministros não simpáticos a sua agenda, comparados a 49% dos brasileiros que não conhecem nada as competências do STF.
A maioria dos entrevistados também discorda (76%) que o Presidente possa fechar o Tribunal quando o país está enfrentando dificuldades (FIGURA 7). Essa discordância também é observada entre a maioria dos eleitores de Bolsonaro (63% discordam). Por fim, a maioria discorda, ainda, que o Tribunal seja dispensável caso ele decida consistentemente contra a vontade da maioria: 58% dos entrevistados declararam discordar da afirmação “Se o STF começar a tomar muitas decisões com as quais a maioria das pessoas discorda, é melhor fechar o Tribunal”, reconhecendo o papel contramajoritário do Tribunal (FIGURA 8). Entre os eleitores declarados do Presidente, 46% discordam, enquanto entre os não eleitores, 64% discordam. E quanto maior o conhecimento das pessoas das competências do STF, maior é a discordância com a afirmação: 49% daqueles que declararam não conhecer nada das competências do Tribunal comparados a 62% dos que declararam conhecer bem.
Em linhas gerais, os dados levantados na pesquisa indicam que a maior parte da população brasileira percebe que o STF não é uma instituição perfeita, que o Tribunal apresenta defeitos na sua atuação, especialmente ao identificar um excesso de autoridade na esfera de atuação de outros poderes, e concordar que deveria haver algum limite nisso. Ao mesmo tempo, a população reconhece que esse limite não pode ser arbitrariamente imposto pelo Presidente. De acordo com a nossa pesquisa, os brasileiros parecem concordar que a democracia não pode prescindir do STF para funcionar bem. A maioria dos entrevistados concorda que precisa haver limites no poder de anular atos dos demais poderes, mas discorda que o Presidente da República possa fechar o Tribunal por discordar das decisões da Corte. Discorda também da possibilidade de trocar ministros a qualquer tempo, simplesmente por achar que eles atrapalham o governo. Em suma, se está ruim com o Supremo, pior seria viver sem ele se quisermos continuar em uma sociedade democrática.
FIGURAS
FIGURA 1. Proporção da população que declarou conhecer ou já ter ouvido falar do STF, e conhecer bem as competências do Tribunal, de acordo com voto declarado em Bolsonaro nas ultimas eleições, nível de renda e escolaridade
Fonte: as autoras, com base em dados do ICJBrasil, 2021.
BASE: 1.650 entrevistados
FIGURA 2. Proporção da população que declarou confiar no STF, de acordo com voto declarado em Bolsonaro nas ultimas eleições, nível de conhecimento das competências do Tribunal, renda e escolaridade
Fonte: as autoras, com base em dados do ICJBrasil, 2021.
BASE: 1.326 entrevistados que declararam conhecer ou já ter ouvido falar no STF
FIGURA 3. Avaliação da atuação do STF em processos relacionados à covid-19/ coronavírus, de acordo com voto declarado em Bolsonaro nas ultimas eleições e conhecimento das competências do STF
Fonte: as autoras, com base em dados do ICJBrasil, 2021.
BASE: 601 entrevistados que declararam acompanhar atuação do STF em processos relacionados à covid-19/ coronavírus
FIGURA 4. Concordância com a afirmação “O direito do STF de anular leis aprovadas pelos demais poderes deveria ser reduzido”, de acordo com voto declarado em Bolsonaro nas últimas eleições e conhecimento das competências do STF
Fonte: as autoras, com base em dados do ICJBrasil, 2021.
BASE: 1.326 entrevistados que declararam conhecer ou já ter ouvido falar no STF
FIGURA 5. Concordância com a afirmação “Os ministros do STF são iguais a quaisquer outros políticos”, de acordo com voto declarado em Bolsonaro nas ultimas eleições e conhecimento das competências do STF
Fonte: as autoras, com base em dados do ICJBrasil, 2021
BASE: 1.326 entrevistados que declararam conhecer ou já ter ouvido falar no STF
FIGURA 6. Concordância com a afirmação “O Presidente da República deveria poder trocar os ministros do STF quando achar que suas decisões atrapalham o governo”, de acordo com voto declarado em Bolsonaro nas últimas eleições e conhecimento das competências do STF
Fonte: as autoras, com base em dados do ICJBrasil, 2021.
BASE: 1.326 entrevistados que declararam conhecer ou já ter ouvido falar no STF
FIGURA 7. Concordância com a afirmação “Quando o país está enfrentando dificuldades é justificável que o Presidente da República feche o STF e governe o país sem o STF”, de acordo com voto declarado em Bolsonaro nas ultimas eleições e conhecimento das competências do STF
Fonte: as autoras, com base em dados do ICJBrasil, 2021.
BASE: 1.326 entrevistados que declararam conhecer ou já ter ouvido falar no STF
FIGURA 8. Concordância com a afirmação “Se o STF começar a tomar muitas decisões com as quais a maioria das pessoas discorda, é melhor fechar o Tribunal”, de acordo com voto declarado em Bolsonaro nas últimas eleições e conhecimento das competências do STF
Fonte: as autoras, com base em dados do ICJBrasil, 2021.
BASE: 1.326 entrevistados que declararam conhecer ou já ter ouvido falar no STF
