Judiciário e Sociedade

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Difusão de políticas públicas de especialização judicial

Um mesmo modelo para atacar diferentes faces da corrupção e do crime organizado nos estados brasileiros

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Crédito: Pixabay

Políticas públicas são criadas por diferentes mecanismos. Dentre os modelos teóricos voltados a explicar como problemas públicos encontram soluções1, a difusão aparece como um fenômeno ainda pouco explorado pela literatura nacional e promissor para compreender como políticas de combate à corrupção resultam em desenhos institucionais muito similares, mesmo em sistemas de justiça marcados pelo federalismo e pela cisão entre jurisdições federais e estaduais.

A difusão aparece em várias fases do ciclo das políticas públicas, da formulação da agenda à implementação, revelando-se como processo plurifacetado oriundo de determinantes externos (redes formais e informais de interação, com localização geográfica) e internos (atributos políticos e institucionais), mecanismos como emulação, coerção (top-down), competição política, aprendizado (social learning), atuação de empreendedores políticos, comunidades epistêmicas, associações profissionais e redes transnacionais2.

Dentre esses modelos, que explicam como políticas são criadas e copiadas entre instituições e governos, destacam-se os associados à atuação e interação das burocracias públicas nas arenas do jogo político. A política das burocracias, não premida pelos constrangimentos e tempos eleitorais, é feita pelos atores que compartilham crenças sobre o papel da instituição, associando essa missão de desenvolvimento institucional às dinâmicas de trajetória e carreiras profissionais3.

A difusão decorrente do aprendizado (social learning) considera o processo de adesão, desenvolvimento e mudança das políticas como produto do aprendizado – expertise – e dos discursos dos atores. O processo de aprendizado pode decorrer da adequação dos objetivos da política, da compreensão dos instrumentos para sua melhor execução ou da mudança decorrente de processos de disputa na arena política e das interações Estado-sociedade (policy networks) que moldam ou são moldadas por ideias4.

O caso da política de combate à corrupção pode ser entendido a partir desse modelo teórico descrito acima. No Brasil, embora a preocupação com a lavagem de dinheiro e o crime organizado ingressem no plano doméstico a partir dos compromissos firmados com outros países e organismos internacionais no âmbito da agenda anticorrupção, é, em muito, em decorrência da grande atuação das burocracias do sistema de justiça criminal federal que temos mudanças significativas nesse plano nas últimas décadas.

A operação “Lava-Jato” deu destaque nacional, a depender dos gostos, para o bem e para o mal, em grande parte pela atuação da 13ª Vara Federal de Curitiba/PR, à política de especialização das varas criminais para o processamento e julgamento dos crimes de lavagem de capitais nos Tribunais Regionais Federais (TRFs).

A especialização enquanto política pública não foi concebida por uma agenda Executivo-Legislativo, mas gestada pelo próprio Poder Judiciário Federal, a partir de um processo de mobilização da própria burocracia judicial e sua concepção de como a política devia ser executada. A trajetória da política teve sua gênese na pesquisa “Uma análise crítica dos crimes de ‘lavagem’ de dinheiro”, realizada em 2001 pelo Centro de Estudos Judiciários (CEJ/CJF) do Conselho da Justiça Federal (CJF)5, que identificou as dificuldades enfrentadas pela implementação da política de combate à lavagem de dinheiro, destacando-se propostas de especialização institucional e a importância da cooperação entre os órgãos.

O estudo serviu como pontapé inicial para instauração de uma Comissão Especial do CJF, presidida pelo então ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ) Gilson Dipp, com participação de órgãos da web accountability como Justiça Federal, Ministério Público Federal, Polícia Federal, Receita Federal, Controladoria-Geral da União (CGU), Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), Tribunal de Contas da União (TCU), cujas atividades resultaram na aprovação da resolução nº 314 de 12 de maio de 2003, que orientou a especialização nos TRFs6.

A criação da especialização baseou-se em uma narrativa de aprendizado institucional (social learning), seja pelo diagnóstico feito Judiciário quanto à sua incipiente atuação, seja pela posterior constituição de redes entre os diferentes órgãos do sistema de justiça. A Justiça Federal conta atualmente com 29 varas especializadas espalhadas pelos seus cinco tribunais regionais, encerrando aqui um primeiro momento da especialização voltado ao tema da corrupção7, que aliou-se à criação da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) pelo Ministério da Justiça em 2003 e passou a articular a interação e cooperação entre as diferentes instituições, bem como fomentou as mudanças legislativas necessárias a garantir a persecução e punição criminal.

A formação de espaços de cooperação dentro do governo esteve aliada ao fortalecimento institucional dos atores de sistema justiça, iniciada com a Reforma do Poder Judiciário8. Assim como a Justiça Federal, os demais órgãos desenvolveram setores específicos de atuação sobre os crimes de lavagem de dinheiro e corrupção, a exemplo da Diretoria de Investigação e Combate ao Crime Organizado (DICOR) da PF e das forças-tarefa do MPF.

Um segundo momento da especialização judicial descreve outro mecanismo importante de difusão no âmbito da política judicial de combate à corrupção: a disseminação de varas criminais especializadas nos estados brasileiros através da emulação. Em pelo menos doze estados Tribunais de Justiça vem implementando esse modelo em duas diferentes ondas que sucedem a já conhecida especialização da JF iniciada em 2003.

Há dois mecanismos de difusão envolvidos com esse segundo momento de especialização caracterizando uma volta da corrupção para a justiça estadual, depois de um movimento contrário tão bem descrito por Arantes9.

Foram os próprios empreendedores da política de especialização do CJF que, em posições de destaque nos tribunais superiores, mobilizaram atores e agenda para criar recomendações que impulsionassem um processo de difusão de varas especializadas em âmbito estadual em decorrência de demandas dos atores judiciais estaduais.

Seguindo a Recomendação de nº 3 de 30 de maio de 2006 do CNJ, a primeira experiência de vara especializada estadual surgiu já em 2007 no estado no Pará, cuja preocupação direcionava-se aos crimes cometidos por organização criminosa. Mas é interessante notar que na justiça estadual, apesar do modelo institucional ser o mesmo, o foco e os motivos da especialização são bastante diferentes, sendo a violência urbana o fenômeno central na justificativa para a especialização estadual.

O segundo mecanismo de difusão encontrado é claramente de emulação, entendida como a adoção voluntária, portanto não coercitiva, baseada na lógica follow the leader, em que a difusão de ideias parte de um grupo de inovadores que se difere dos demais por ter a missão de pôr em prática suas ideias. A inovação implementada por esse grupo originário deu-se por mecanismo de aprendizado, enquanto a reprodução pelos grupos posteriores segue via emulação10, com estados vizinhos buscando conhecer e copiar as varas especializadas, identificando-se claramente essa segunda forma de difusão.

Pode-se afirmar que a especialização criminal estadual vem sendo motivada por três diferentes faces do crime organizado: enquanto o Pará especializou seguindo os motivos e a recomendação do CNJ, seguido na região Norte por Acre e Rondônia; o Nordeste, encabeçado por Alagoas (2008), especializou para fazer frente às disputas das facções criminosas intra e extra muros, seguido por Bahia, Ceará, Maranhão e Piauí; já no Centro-Oeste foi o estado do Mato Grosso (2008) quem iniciou a especialização, preocupado como a corrupção política.

Ou seja, na justiça estadual aproximam-se novamente os temas corrupção, tráfico de drogas, crime organizado e facções criminosas, em clara alusão ao problema da segurança pública.

A pesquisa segue buscando entender as próximas ondas de difusão de políticas públicas de especialização judicial criminal e as especificidades da criminalidade organizada nos estados do Sul e do Sudeste, cujas especializações datam deste ano de 2019.

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1 KINGDOM, John Wells. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston: Longman, 2011.

2 COÊLHO, Denilson Bandeira. Mecanismos políticos e institucionais da difusão de Políticas Públicas. In: FARIA, C.A.P.; _______; DA SILVA, S.J. Difusão de Políticas Públicas. São Bernardo do Campo, SP: EdUFABC, p. 35-64, 2016.

3 PETERS, B. Guy. The Politics of Bureaucracy. 6. Ed. Routledge, 2010.

4 HALL, Peter A. Policy paradigms, social learning, and the state: the case of economic policymaking in Britain. Comparative politics, p. 275-296, 1993.

5 DIPP, Gilson. Crime Organizado e a importância das Varas Especializadas da Justiça Federal. Revista CEJ, Ano XX, nº 69, maio/ago. 2016, p. 25.

6 Sucessivamente outras normas foram aprovadas pelo CJF, acompanhado o movimento de expansão da legislação penal em matéria de tráfico de drogas (lei nº 11.343/2006), crimes cometidos por organização criminosa (lei de nº 12.850/2013) e alteração da lei de lavagem de capitais (lei nº 12.683/2012), com a resolução de nº 517/2006 que ampliava a especialização das varas para o processamento de crimes de organizações criminosas e a resolução de nº 273/2013, voltada crimes de caráter transnacional.

7 MADEIRA, Lígia Mori. O embate cortes especializadas x cortes constitucionais. Publicada no JOTA em 26 de abril de 2019. Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/judiciario-e-sociedade/o-embate-cortes-especializadas-x-cortes-constitucionais-26042019>.

8 BRASIL. Emenda Constitucional 45 de 2004.

9 ARANTES, Rogério B. Polícia Federal e construção institucional. In: AVRITZER, L.; FILGUEIRAS, F. (Orgs.). Corrupção e sistema político no Brasil. São Paulo: Civilização Brasileira, p. 99-132, 2011.

10 Coêlho. Obra citada.


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