Judiciário e Sociedade

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Decisões impopulares reduzem a legitimidade do STF?

Levantamento do Datafolha mostrou que 4 em cada 10 brasileiros reprovavam a atuação da Corte

Crédito: Supremo Tribunal Federal

Levantamento do Datafolha, realizado em dezembro de 2019, mostrou que 4 em cada 10 brasileiros reprovavam a atuação do STF: 39% dos entrevistados disseram que os ministros do Supremo estavam realizando um trabalho ruim ou péssimo; 38%, regular; 19% consideravam o trabalho dos ministros ótimo ou bom, e 4% não souberam responderi.

Algumas interpretações associaram o índice de reprovação a decisões impopulares do Supremo, em especial aquelas que colocaram limites à Operação Lava Jatoii. A notícia que veiculou a pesquisa citava, entre essas decisões, a anulação de sentenças com base na ordem de apresentação das alegações finais; o entendimento de que casos de corrupção e lavagem de dinheiro, quando ligados a caixa dois, devem ser processados e julgados por tribunais eleitorais e não pela Justiça Federal; e a inconstitucionalidade da execução da pena após condenação em segunda instância judicialiii.

Meses antes dessa última decisão, o próprio ministro Luís Roberto Barroso afirmou que “… se repetidamente o Supremo não consegue corresponder aos sentimentos da sociedade, vai viver problema de deslegitimação e uma crise institucional” iv. Convém lembrar que pesquisa realizada pelo Datafolha em abril de 2018 mostrou que a maioria dos brasileiros (57%) era favorável a constitucionalidade da prisão após condenação em segunda instância, e o STF decidiu esse caso contra a preferência da maioriav.

Mas teriam decisões impopulares capacidade de desgastar a legitimidade institucional do tribunal?

Parece elementar esperar que sim. No entanto, um conjunto consolidado de pesquisas empíricas sobre a Suprema Corte dos Estados Unidos aponta que essa relação não é nem tão simples, nem tão direta, e passa pela diferenciação entre dois tipos de apoio público necessários às instituições: difuso e específicovi.

De acordo com definição de Easton (1975)vii, o apoio difuso refere-se à percepção de valor da instituição, e às expectativas normativas sobre suas competências, constituindo um reservatório de atitudes favoráveis ou de “boa vontade”, que independe do desempenho dos seus membros. Esse apoio se sustenta na adesão mais geral a instituições e processos democráticos, e nos níveis de informação e conhecimento sobre o papel das instituições no sistema político.

Quanto maior o apoio difuso, maior a independência de uma corte e sua possibilidade de tomar decisões impopulares, sem necessariamente comprometer sua legitimidade institucional no curto prazo.

Isso porque se a população está disposta a apoiar a corte, mesmo quando insatisfeita com uma decisão específica, o tribunal é livre para decidir no sentido que bem entender (Gibson e Nelson, 2016: 624). Mas há evidências de que uma série sucessiva de decisões contra as preferências da maioria pode abalar a lealdade ao tribunal. O apoio difuso também pode ser negativamente afetado caso o processo de tomada de decisão seja percebido como inaceitável, por violar expectativas normativas sobre como a corte deve chegar às decisões – aqui o procedimento importa mais que o conteúdo das decisões (Gibson e Nelson 2016: 626).

O apoio específico, por sua vez, baseia-se na percepção do cumprimento das exigências e expectativas em relação ao papel da instituição, estando diretamente relacionado à confiança e ao desempenho dos seus membros, portanto, ao conteúdo das decisões.

O apoio específico aumenta quando a população concorda com as decisões da corte, e diminui diante do desacordo.

As pesquisas sobre a Suprema Corte dos Estados Unidos mostram que existe uma correlação positiva, mas fraca, entre confiança e lealdade (legitimidade) institucional (Gibson, Caldeira e Spence, 2009). Portanto, baixos níveis de avaliação de desempenho, e baixos níveis de confiança, não devem ser interpretados como indicativo de baixa legitimidade institucional.

Com base nessa distinção, os dados do Datafolha podem ser corretamente interpretados como um indicativo de que os ministros do STF dispunham, naquele momento, de baixo apoio específico, não sendo uma medida adequada de legitimidade institucional.

A forma mais recomendada para aferir a legitimidade institucional, e a que mais se aproxima do conceito de apoio difuso, é a que trata da concordância da população com mudanças fundamentais na integridade institucional das cortes, sendo o fechamento do tribunal uma “mudança fundamental” definitiva (Driscoll e Nelson, 2018). O Datafolha não dispõe de dados públicos sobre essa questão, mas pesquisa realizada pelo Jota e Ibpad, em junho de 2019, mostrou que a maioria dos brasileiros (54,2%) discordava da frase “Em algumas situações, o governo deve fechar o Supremo Tribunal Federal”, sendo que um terço dos entrevistados (32,9%) concordavaviii.

O Barômetro das Américas (LAPOP), projeto da Vanderbilt University, nos Estados Unidos, permite analisar ao longo do tempo o apoio difuso de que dispõe o STF. A medida de apoio difuso do LAPOP é construída a partir do percentual de entrevistados que respondem negativamente à pergunta “O(a) Sr.(a) acredita que quando o país está enfrentando dificuldades é justificável que o Presidente da República dissolva o Supremo Tribunal Federal e governe sem o Supremo Tribunal Federal?”. O levantamento traz, também, uma medida de apoio específico, a partir do nível de confiança no STF: “Até que ponto o(a) sr.(a) tem confiança no Supremo Tribunal Federal?”.

Os dados mostram que o apoio específico ao STF aumentou entre 2008 e 2010, e permaneceu relativamente estável posteriormente. Já o apoio difuso é alto e estável entre os anos de 2008 e 2012, encolhendo 25 pontos percentuais em 2019, o que pode ser lido como indicativo de redução de legitimidade institucional. Ainda assim, a maioria dos brasileiros (62%) confere apoio difuso ao Supremo (ver gráfico 1).

Fonte: LAPOPx

Se foram sucessivas decisões impopulares que provocaram essa queda na legitimidade do STF é difícil responder, por falta de dados mais detalhados. No entanto, o fato da medida de apoio específico ter permanecido estável no mesmo período sugere que outros aspectos devem estar envolvidos na movimentação desse indicador.

Para construir um retrato mais preciso da legitimidade institucional da qual o Supremo dispõe, seriam necessárias informações adicionais sobre o nível de conhecimento que os brasileiros têm acerca do STF; a compreensão da população sobre o papel do tribunal no sistema político brasileiro, as expectativas em relação ao desempenho desse papel, o conhecimento sobre as decisões do tribunal e a concordância com tais decisões.

Os dados existentes são raros, e em geral, isolados. E muitas vezes, as perguntas que geraram as medidas disponíveis apresentam problemas de validade, seja por não abarcarem todas as dimensões e gama de significados incluídos no conceito de legitimidade, seja por contaminação com outros conceitos.

As próprias medidas de apoio difuso disponíveis para o caso brasileiro, apresentadas nesse artigo, apresentam essas limitações. Primeiro por serem baseadas em uma única pergunta, não seguindo a bateria padrão de questões analisadas, propostas e validadas por Gibson, Caldeira e Spence (2009), tratando do nível de tolerância das populações nacionais a mudanças fundamentais na integridade institucional de seus tribunais.

Tal bateria inclui concordância com aspectos como a remoção de juízes, a redução de jurisdição da corte, e alterações nos níveis de autonomia, chegando a extinção dos tribunais. O LAPOP limita-se a esse último aspecto. Logo, temos uma apuração incompleta, o que pode gerar problemas de validade de conteúdo da medida. Além disso, o enunciado da pergunta traz ameaças à validade de face da medida: por fazer menção explícita ao “Presidente da República”, pode haver contaminação, com a resposta tendo mais relação com o nível de apoio dos entrevistados ao titular da presidência do que com seu apreço pelo tribunal (Driscoll e Nelson, 2018: 366).

Essa possibilidade é reforçada quando lemos o dado a partir da ideologia política dos entrevistados: a maioria daqueles que se identificam com a direita concorda que é justificável o presidente fechar o STF (52%). Entre os que se identificam mais com esquerda, a concordância cai para 35%, e entre aqueles classificados como centro, a concordância é de 25% (ver gráfico 2).

Fonte: LAPOPxi

A pesquisa do Jota/Ibpad apresenta padrão semelhante, mostrando que quanto melhor é avaliação que os entrevistados fazem do governo Bolsonaro, maior é a concordância com a possibilidade do governo fechar o STF – 54,9% dos que avaliam o governo como ótimo concordam com essa possibilidade, comparados a 22,1% entre os que avaliam o governo como ruim.

Mensurar conceitos complexos e multidimensionais como legitimidade institucional não é tarefa simples, e está sujeita a uma série de vieses. As medidas de larga escala hoje existentes funcionam como um termômetro da legitimidade institucional do STF, mas são incompletas e imprecisas, e se interpretadas isoladamente podem levar a conclusões apressadas e equivocadas. Como Driscoll e Nelson (2018) demonstraram, tem havido confusão entre os conceitos de confiança e lealdade institucional ao se interpretar os dados existentes para as supremas cortes latino-americanas.

Com isso, afirmam a necessidade de pesquisas mais detalhadas e sistemáticas, que forneçam medidas válidas para a legitimidade institucional. É preciso separar o joio do trigo.

Assim, com os dados de que dispomos, a melhor resposta que podemos oferecer à pergunta “Decisões impopulares reduzem a legitimidade do STF?”, é: “Possivelmente sim, mas não temos certeza”ix.


i “39% reprovam trabalho do STF”. Fonte: Datafolha, São Paulo, 02.jan.2020. Disponível em: http://datafolha.folha.uol.com.br/opiniaopublica/2020/01/1988570-39-reprovam-trabalho-do-stf.shtml. Acesso em 13jan2020.

ii Por exemplo, “Decisões contra a Lava-Jato prejudicam imagem do STF, diz Alvaro Dias”. Fonte: Agência Senado, Brasília, 02.jan.2020. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/audios/2020/01/decisoes-contra-a-lava-jato-prejudicam-imagem-do-stf-diz-alvaro-dias. Acesso em 13jan2020.

iii TUROLLO Jr., Reynaldo. “STF é reprovado tanto quanto Bolsonaro, mas menos que Congresso, diz Datafolha”. Folha de São Paulo, São Paulo, 29.dez.2019. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/12/stf-e-reprovado-tanto-quanto-bolsonaro-mas-menos-que-congresso-diz-datafolha.shtml?loggedpaywall. Acesso em 13jan2020.

iv SILVA Jr, Altamiro et al. “Barroso prevê crise se Supremo revisar prisão em segunda instância”. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 01.abr.2019. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/barroso-preve-crise-se-supremo-revisar-prisao-apos-2o-grau/. Acesso em 13jan2020.

v Prisão após condenação em segunda instância judicial é apoiada por 57%”. Datafolha, São Paulo, 17.abr.2018. Disponível em: http://datafolha.folha.uol.com.br/opiniaopublica/2018/04/1965225-prisao-apos-condenacao-em-segunda-instancia-judicial-e-apoiada-por-57.shtml. Acesso em 13jan2020.

vi O texto se baseia nos seguintes trabalhos: DRISCOLL, Amanda J., & NELSON, Michael J. (2018). “There is no legitimacy crisis: Support for judicial institutions in modern Latin America”. Revista SAAP, Vol. 12(2), pp. 361-367; GIBSON, James L., NELSON, Michael J. (2016). “Change in Institutional Support for the US Supreme Court: Is the Court’s Legitimacy Imperiled by the Decisions It Makes?”. Public Opinion Quarterly, Volume 80, Issue 3, pp. 622–641; GIBSON, James L. e NELSON, Michael J. (2014) “The Legitimacy of the US Supreme Court: Conventional Wisdoms and Recent Challenges Thereto”. Annual Review of Law and Social Science 10:1, 201-219; GIBSON, J., LODGE, M., & WOODSON, B. (2014). “Losing, but Accepting: Legitimacy, Positivity Theory, and the Symbols of Judicial Authority”. Law & Society Review, 48(4), 837-866; GIBSON, James L., and CALDEIRA, Gregory A. (2009). “Citizens, Courts, and Confirmations: Positivity Theory and the Judgments of the American People”. Princeton, NJ: Princeton University Press; GIBSON, J. L., CALDEIRA, G. A., SPENCE, L. K. (2003). “Measuring attitudes toward the United States Supreme Court”. American Journal of Political Science, 47, 354-367.

vii EASTON, D. (1975). “A re-assessment of the concept of political support“. British Journal of Political Science, v.5, n.4, p.435-457.

viii MARCELINO, Daniel et al. “Pesquisa JOTA: 34% dos brasileiros aceitam fechar o Congresso e 32%, o STF”. Jota, Brasília, 08.jul.2019. Disponível em: https://www.jota.info/stf/pesquisa-jota-34-dos-brasileiros-aceitam-fechar-o-congresso-e-32-o-stf-08072019. Acesso em 13jan2020.

ix Resposta inspirada em EPSTEIN, L. e MARTIN, A. D. (2011). “Does Public Opinion Influence the Supreme Court?: Probably Yes (But We’re Not Sure Why).” University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law. 13, pp. 263-281.

x Dados disponíveis em: https://www.vanderbilt.edu/lapop/brazil.php. Acesso em 13jan2020.


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