Judiciário e Sociedade

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‘Não tá morto quem peleia’: ainda sobre a Lava Jato

A LJ pode ter chegado à encruzilhada, mas o modelo não se esgotou. Ele passa a ter outros focos

Carvalhosa
Manifestação contra a corrupção em Brasília - Crédito: Marcello Casal Jr/Agência Brasil

Esse texto foi escrito depois do julgamento1 no STF que permitiu a Lula “acesso aos trechos pertinentes do acordo de delação da Odebrecht” e que desentranhou do processo a delação de Palocci, “por ter sido entregue à mídia em momento oportuno a Moro”, considerando que “Moro influenciou de forma direta e relevante o resultado da disputa eleitoral”, violando o sistema acusatório, de garantias constitucionais de contraditório e ampla defesa. Na sequência haveria o julgamento da suspeição do ex-ministro em HC impetrado pela defesa do Ex-presidente, esperado para ocorrer até novembro deste ano.

Restringindo à análise ao STF, a expectativa era de que a Segunda Turma fechasse a posição, a partir do voto de desempate do decano Celso de Mello quanto à suspeição de Moro, seguindo uma tendência já explicitada pelos ministros Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes, este inclusive adiantando que com a suspeição, os processos deveriam voltar à fase de denúncia, dada a produção de fato político com os trâmites processuais penais, a quebra de parcialidade do magistrado, gerando ato judicial acoimado de grave e irreparável ilicitude, demonstrando portanto os interesses políticos de Moro na eleição e nos usos feitos de sua posição de juiz para tirar Lula da corrida eleitoral. Levando em conta o histórico do próprio tribunal e do ministro Celso de Mello, não seria a primeira vez que o ministro considera a conduta de Moro irregular, tal qual fez no caso Banestado.

Havia uma expectativa também, bem menos previsível, de que a ministra Cármen Lúcia seria instada a votar novamente, mudando de posição, uma vez que o fez antes do escândalo Vaza Jato. No entanto, a licença saúde do ministro pegou de surpresa, muito embora as expectativas transcendam esse julgamento, uma vez que a aposentadoria de Celso de Mello resultará na recomposição da Segunda Turma ou com Marco Aurélio, que já recusou uma vez e tende a não aceitar, ou com Toffoli, que também não parece muito interessado. Terá vez o novo ministro terrivelmente evangélico?

Como tudo no Brasil, não há marasmo e para além do STF uma série de novos acontecimentos tem incidido sobre a Força Tarefa, dentre os quais o arquivamento do processo que corria contra Deltan no CNMP, seu pedido de desligamento do comando da Operação no Paraná, a debandada em massa de procuradores da FT em São Paulo, além de anulações de condenações de Moro pelo TRF4 sob a consideração de que foram feitas sem provas, subvertendo a ordem das coisas pela primeira vez durante toda a história da Operação. Mas se há revezes, a FTLJ se lançou em novas operações atingindo os mesmos perseguidos de outrora, mas também seus advogados.

Como sabemos, as implicações da Lava Jato vão muito, muito além da relação de judicial policy em seu sentido estrito, que se restringe ao cumprimento – e também à deferência – de decisões judiciais de tribunais superiores por parte de cortes inferiores e portanto das relações entre o STF e um juízo de primeiro grau. E tal peculiaridade deve-se em grande medida pelo modelo de varas especializadas que foi uma das principais criações institucionais que deu suporte à emergência da Lava Jato e seu protagonismo.

A despeito de parecer que a Operação está em franco declínio, é importante lembrar de onde vem esse modelo anticorrupção que se disseminou não só no Brasil (demarcando nossas especificidades) para poder distinguir seus efeitos a curto e médio prazo.

Vamos começar pela agenda internacional.

Essa é uma agenda para países em desenvolvimento promovida por organismos internacionais, por doadores, que através de Convenções que vão obtendo signatários pelo mundo, acabam impulsionando mudanças em termos de padronização de legislações, na ampliação da criminalização de determinadas condutas e na montagem de estruturas especializadas anticorrupção que se dá em diferentes modelos: agências e comissões especializadas, cortes especializadas, ministérios públicos especializados. Basicamente esse é o modelo de combate à corrupção disseminado pelos EUA, no contexto pós guerra fria, difundindo-se através da OCDE, a partir dos países do Sudeste Asiático, América Latina, África e Leste Europeu2.

Toda essa atuação é feita em rede, com cooperação, e a literatura e os próprios organismos internacionais que vem mapeando essas experiências pelo mundo demonstram a disseminação do modelo de agências e comissões especializadas e das redes de combate à corrupção estabelecidas nos países Sul Global. Embora em número muito reduzido, as cortes especializadas são uma realidade em cada uma das regiões da terceira onda de democratização, dado que combater corrupção foi exigência imposta aos países asiáticos, iniciando pelos Tigres (Hong Kong, Singapore, nas décadas de 1950 e 60) e chegando aos novos tigres (Indonésia, Malásia, Tailândia) já no início do século XXI.

Na América Latina, a agenda de combate à corrupção se imiscuiu com a agenda de reforma do Estado e com as reformas judiciais, que por um lado buscou viabilizar a economia liberal e garantir acesso à justiça e por outro, acabou por ampliar ainda mais o poder punitivo e a criminalização de condutas como meio de lidar com a violência endêmica que atinge o continente3. Já na África a preocupação com combater corrupção esteve diretamente ligada a presença dos organismos internacionais e suas doações, uma vez que o foco é impedir que valores doados sejam desvirtuados dos projetos financiados por essas organizações. E há também o caso do Leste europeu, cuja agenda anticorrupção foi exigência para que países ex-integrantes do bloco soviético possam ingressar na União Europeia.

A cartilha das agências internacionais indica que os países devem seguir o roteiro de ratificar as convenções, padronizar as legislações domésticas e fazer as mudanças institucionais necessárias. É interessante apontar que o foco do combate à corrupção se divide em duas grandes agendas: nos países asiáticos e leste europeu o foco é com a corrupção dos agentes estatais, por isso a criminalização do suborno (bribery) e da corrupção em si4; nos países latino americanos e em países africanos o foco se desloca para a lavagem de dinheiro e sua relação com o crime organizado, geralmente de tráfico de drogas. É isso, em parte, que explica que no Brasil as criações legislativas e institucionais tenham iniciado pelas leis de lavagem, seguidas por leis de crime organizado e antiterrorismo.

Essa agenda se funde, em função do 11 de setembro, com a agenda antiterrorismo e não é preciso lembrar o papel dos EUA em toda essa difusão, que aliás se dá, desde o início, via atuação na OCDE, que é uma das principais organizações promotoras dessa política pública transnacional, junto com Banco Mundial, FMI, organismos regionais como Conselho Europeu, União Africana, OEA, bancos regionais como o Banco de Desenvolvimento Asiático, o African Development Bank, etc.

Decorre daí também que os países criam cortes anticorrupção e no Brasil nossa experiência inicial, na Justiça Federal, é de varas especializadas em lavagem de dinheiro.

As cortes especializadas podem ser classificadas em quatro grandes modelos: juízes solo, quando juízes são designados como juízes especiais anticorrupção em cortes gerais; cortes de primeira instância, com jurisdição sobre casos de corrupção e apelação à suprema corte; cortes híbridas, com funções de primeira e segunda instância, e apelações também indo a suprema corte; e cortes paralelas, com sistemas que incluem primeira instância e apelação.

Com exceção da Ásia, em que prevalece o modelo das cortes paralelas, não é possível dizer que há um modelo típico em cada região. E o Brasil não se enquadra nas classificações, em primeiro lugar porque não tem propriamente corte anticorrupção, mas varas especializadas em lavagem de dinheiro e crimes financeiros na justiça federal e posteriormente criou varas especializadas em crime organizado nos tribunais de justiça dos estados. E também porque tendo varas dentro do sistema de justiça, esta especialização se restringe à primeira instância, com todo o regime recursal seguindo o padrão generalista, com reflexos que tratarei depois.

Estamos desenvolvendo uma pesquisa comparada em que tentamos, através de análise qualitativa comparativa (QCA), investigar padrões de difusão e a influência do contexto político regional na emergência de três aspectos relacionados à agenda e a política de combate à corrupção no estabelecimento de condições de surgimento desses diferentes tipos de cortes, levando em conta as iniciativas endógenas (Judiciários) ou exógenas (Executivos e Legislativos), o tipo de corrupção atacada, cruzando com elementos como nível de independência judicial de jure e de facto e outros indicadores sociais e políticos em cada país. Nosso banco conta com 26 países distribuídos nas quatro regiões mencionadas: Ásia (Sudeste, Sul Asiático e Ásia Central), África (África Oriental, Central, Meridional, Ocidental), Europa (leste europeu) e América (América Latina).

À primeira vista parece que a independência judicial é fator presente na propositura das cortes por parte dos judiciários, mas pode ser um fator também explicativo para que estruturas especializadas sejam criadas pelos demais poderes em paralelo a judiciários muito autônomos, justamente para bloqueá-los (o caso da KPK na Indonésia por exemplo).

Como já demonstramos em outros trabalhos, a experiência brasileira se revela sui generis porque, diferente de muitos países, o protagonismo das instituições do sistema de justiça é muito grande. Aqui, diverso dos países que tiveram a sociedade civil e os organismos internacionais diretamente envolvidos com essa agenda, ela partiu das burocracias policiais, judiciais, do MP, que junto com outras burocracias de órgãos de controle e fiscalização, iniciaram cooperação interinstitucional e desenvolveram também mecanismos de cooperação internacional (formal e informal) e só depois, ou ao largo disso, sem muito controle, o Executivo Federal deu guarida à Estratégia Nacional que é a ENCCLA, mas cujos atores governamentais tiveram pouca participação e interferência.

O que é portanto a Lava Jato no meio desse oceano e que consequências têm a Força Tarefa estar na encruzilhada? Diante de todo esse arcabouço construído e dos efeitos já gerados, “estancar a sangria” agora terá que efeitos?

A experiência mostra que as grandes operações de combate à corrupção tiveram uma trajetória similar, não só no Brasil, mas em outros países onde isso foi documentado: muita repercussão da mídia, endeusamento dos atores judiciais e anulações pelas cortes superiores em função de irregularidades cometidas, com ou sem punição desses agentes. Esse é o caso da Castelo de Areia, da Satiagraha, do caso Banestado5. Todas elas contaram com amplo apoio midiático, figuras de destaque, e no fim, com um mesmo comportamento do STF, que apontou irregularidades e anulou parte do trabalho. Nesse sentido, a LJ não me parece destoar das experiências anteriores. O fato dela estar na encruzilhada hoje não me parece muito fora do convencional. Em outros países as cortes superiores tendem a podar os arroubos anticorrupção das cortes especializadas. Já mostramos o quanto a trajetória de ascensão e queda da corte da Indonésia se assemelha ao Brasil6.

A diferença está nas consequências já advindas dela.

O modelo de especialização e de combate à corrupção recomendado pelos organismos e pelas convenções internacionais defende a cooperação. O que é cooperação e quais seus limites é a grande questão. Fica claro que a LJ os extrapolou, passando por cima de regras, de autorizações, abrindo solo pátrio para diligências e investigações sem ciência e autorização do MJ, como órgão competente para intermediar a assistência jurídica com os EUA. Mas era justamente essa a função desses agentes do FBI no Brasil, “agir em investigações controversas, com implicações sociais e políticas significativas em relacionamentos estreitos com PF, MPF e FBI”. Ao que tudo indica, fizeram ainda mais, segundo revelam novas delações. Os efeitos políticos e econômicos desestabilizados são frequentes em muitos países e no caso da LJ foram catastróficos. Não é novidade para ninguém que a LJ foi combustível para a crise política, que iniciou com o impeachment e culminou com Bolsonaro.

Maria Hermínia Tavares, em texto recente7, fala que a LJ trouxe à luz os triângulos de ferro (de Gordon Adams), de arranjos informais e secretos que ligam firmas de prestação de serviços, burocratas estatais e partidos políticos, em benefício dos envolvidos e em detrimento do interesse coletivo. Mas os mesmos triângulos de ferro estiveram incrustados na própria LJ, que fez investigações excessivas, utilizou exageradamente de um expediente de investigação preliminar sem autorização judicial (os chamados PICs), acessou informalmente outros através de vazamentos, escolhendo a quem investigar e denunciar, combinando quem e quando punir. Procuradores e juízes passaram a ser denunciados em seus órgãos de controle, marcados que são pelo corporativismo e pelo tratamento cordial para punição. Essa seletividade não é novidade para ninguém que estuda o sistema de justiça criminal brasileiro, que costuma escolher sua clientela “em razão da sua raça”.

A LJ se aproveitou da abertura da janela de oportunidades da política de combate à corrupção e refletiu as características conhecidas e históricas das instituições do sistema de justiça brasileiro, com seus problemas de recrutamento e sua descontrolada autonomia.

No modelo de especialização, nem mesmo a subordinação às instâncias superiores está presente, as quais ficam reféns de um saber especializado e de expertise que impõem que decisões de primeiro grau sejam reconhecidas e valorizadas por tribunais intermediários e superiores. O STF agiu assim por vários anos, surfando na onda da legitimidade da operação, e só quando a conjuntura muda, o Tribunal passa a cumprir seu trabalho de rever decisões de instâncias inferiores.

A LJ pode ter chegado à encruzilhada, assim como muitas operações mal conduzidas e com extrema repercussão, mas o modelo não se esgotou. Ele passa a ter outros focos, e com maior grau de ingerência do Executivo na PF, ele pode ter seu uso voltado à perseguição política de outros ou dos mesmos grupos. Nesse sentido pouca coisa muda daqui para a frente.

Fica o aprendizado institucional, marcado por uma política conduzida pelas burocracias, cujas ilegalidades verificadas podem ser tolhidas individualmente, mas que vão constituindo os caminhos e as reformas incrementais necessárias para que a política seja reformulada e (re)implementada com cursos de ação corrigidos. Enxergar todo esse processo como política pública que tem nas burocracias das instituições do sistema de justiça formuladores e implementadores marca a especificidade da experiência brasileira.

São essas mesmas instituições que, com esse aprendizado, já vinham buscando, para manter sua legitimidade, descolar-se da operação. O STF também tenta se descolar e reconstruir sua imagem de tribunal superior independente.

Há claramente conflitos nas relações entre as instituições, disputas que estão vindo à tona e parecem caracterizar um momento inicial do desenvolvimento dessa política, em que a desconfiança e a falta de cooperação eram apontadas como graves empecilhos. O termo de cooperação para acordos de leniência, costurado entre STF, CGU, TCU e AGU, deixando de fora o MPF é uma clara podada nas asas desse órgão, embora no discurso defendam a previsibilidade e a segurança à negociação.

São respingos da briga bolsonarismo x lavajatismo, cujos conflitos iniciaram já no início do mandato de Moro no MJ com as mudanças e esvaziamento do Coaf e na Receita Federal, as tentativas de trocas na PF, que serão o estopim para a saída do ministro, e que se estendem na PF, na gestão de Aras no MPF, e que do ponto de vista de apoio político e eleitoral, parecem ter prejudicado mais aos atores da LJ do que Bolsonaro e sua turma, cujas bases de sustentação foram ou estão se reconstituindo. Da união lavajatismo e bolsonarismo, tivemos toda a estrutura da LJ transposta ao MJSP, agora muitos estão sendo transferidos para adidâncias internacionais8, o que resultará em mais cooperação, e não menos.

As redes estabelecidas continuaram e continuarão, assim como demonstra Vilella9 quanto ao histórico da cooperação internacional entre a PF e o FBI e o Departamento de Estado americano. Do ponto de vista da cooperação internacional, me parece que para além de trocas informais, formação de redes de atores que se conhecem e desenvolvem altos graus de confiança, que é um dos objetivos do Departamento de Estado americano quando concede treinamento para juízes, promotores, policiais, juntamente com o FBI, tem havido uma formalização cada vez maior dessa cooperação. Tendo a apostar, é só uma impressão que precisa ser investigada, que Moro enquanto no MJSP trabalhou para formalizar esses canais de cooperação ainda mais. Há convênios assinados entre o CJF e redes internacionais, há desenvolvimento de órgãos especializados em cooperação internacional em cada uma das instituições (CECINT/CJF, MPF, PF e AGU) e alguns são agora de 2019 e 2020. Ou seja, do ponto de vista das trocas com ministérios públicos de outros países, com policiais federais, essa cooperação não vai parar.

Sobre o desenvolvimento institucional, ele também continua acontecendo, vide a difusão do modelo para além da justiça federal, agora para os tribunais de justiça (MADEIRA et al, no prelo) e com os processos de especialização nos demais órgãos.

Pôr a LJ na encruzilhada pode trazer efeitos práticos nas expectativas daquelas figuras que tiveram maior repercussão e exposição midiática com a operação, e que aparentemente se utilizaram dela para se promover, ora em seus desejos políticos, ora em seus desejos pessoais, mas é difícil saber se tal qual na Itália com a Mãos Limpas, onde promotores caíram no ostracismo, ou se com ganhos eleitorais em breve. O certo é que o modelo segue e seguirá atingindo outras facetas da corrupção e(m) suas necessidades políticas e de segurança pública.


Podcast: SEM PRECEDENTES analisa coerência entre discurso de posse e o histórico de Fux. E o que o discurso aponta para os dois anos de gestão do novo presidente do Supremo Tribunal Federal:

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1 STF. Agravo Regimental no HC 163.943 PR, 04.08.2020

2 ROSE-ACKERMAN, Susan; PALIFKA, Bonnie J. Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform. 2a. ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2016.

3 Almeida, Frederico. Combate judicial à corrupção e democracia na América Latina. In: MADEIRA, L; MARONA, M; DEL RIO, A. Democracia e justiça na América Latina, no prelo.

4 ROSE-ACKERMAN, PALIFKA, idem.

5 MARONA, M. C.; KERCHE, F. . From the Banestado Case to Car Wash Operation: Building an Anti-Corruption Institutional Framework in Brazil. DADOS-REVISTA DE CIENCIAS SOCIAIS, 2020, aceito para publicação.

6 MADEIRA, L.; GELISKI, L. An analytical model of the specialized anti-corruption courts’ institutional design in the Global South: Brazil and Indonesia in comparative perspective. DADOS-REVISTA DE CIENCIAS SOCIAIS, 2020, aceito para publicação.

7https://www1.folha.uol.com.br/colunas/maria-herminia-tavares/2020/08/lava-jato-morre-agora-nao-como-explosao-mas-como-murmurio.shtml

8 FAGUNDES, A.; PILAU, L. As adidâncias na PF: entre articulação internacional e recurso de poder. São Paulo: Fonte Segura, 09.09.2020.

9 VILLELA, P. A “guerra às drogas” e a transnacionalização do policiamento estadunidense no Brasil: as relações entre a Polícia Federal e a DEA entre os anos 1990 e 2000. Tese de doutorado PPG em Relações Internacionais San Tiago Dantas da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”. São Paulo, 2020


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