No início deste mês, o GT da reforma tributária na Câmara dos Deputados apresentou diretrizes para nortear a elaboração do substitutivo da PEC 45/2019, que deverá ser votado em julho.

O grupo recomenda a implementação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e do Imposto Seletivo em substituição aos atuais ISS, ICMS, IPI, PIS e Cofins.

Como explicado em artigo anterior, o IBS, imposto geral sobre o consumo, seguirá o modelo de Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) e incidirá sobre o consumo de todos os bens, materiais e imateriais, e serviços.

De acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI)^[^1], o modelo ideal de IVA concentra-se na real finalidade do imposto, qual seja, a de arrecadar receitas de uma forma eficiente e neutra. É o caso, por exemplo, do Goods and Services Tax (GST) da Nova Zelândia, que possui base ampla de incidência, alíquota única positiva e alíquota zero aplicável apenas às exportações.

Na prática, o IVA foi e ainda é utilizado por alguns países com outros objetivos, como, por exemplo, o de redistribuir renda ou incentivar investimentos. Entretanto, a experiência internacional e a literatura econômica mostram que o desempenho do imposto em atingir esses propósitos é baixo^[^2].

Ademais, incorporar finalidades extrafiscais ao IVA prejudica sua eficiência^[^3], aumenta a insegurança jurídica^[^4], as disputas entre fisco e contribuintes^[^5], o custo de conformidade^[^6] e até mesmo dificulta o trabalho da administração tributária em gerir e fiscalizar o imposto^[^7]. Um IVA com nenhuma ou poucas exceções é também mais isonômico – afinal, quando todos pagam, todos pagam menos.

Apesar das evidências, a evolução do debate da reforma da tributação do consumo no Congresso Nacional enfrentou muitas resistências à adoção do modelo ideal de IVA, especialmente porque os atuais tributos distribuem muitas benesses e abandoná-las de uma vez só seria uma enorme ruptura de paradigma. Em razão disso, o GT recomenda que o substitutivo implemente algumas exceções ao IVA brasileiro para viabilizar a aprovação da proposta.

Alíquotas

A diretriz do novo relatório^[^8] é que seja adotada uma alíquota padrão do IBS, mas sejam permitidas outras alíquotas, para determinados bens, serviços e setores que serão expressamente elencados na emenda constitucional. O texto ainda não especifica quais bens e serviços possuirão alíquotas diferenciadas, mas cita prática de outros países com a tributação reduzida de serviços de saúde, educação, transporte público coletivo urbano, semiurbano ou metropolitano, aviação regional e produção rural. O grupo recomenda também avaliação sobre a redução da tributação dos bens da cesta básica.

As últimas versões da PEC 45^[^9] e da PEC 110/2019^[^10] previam alíquota de IBS uniforme para todos os bens e serviços, mas já admitiam exceções.

Na PEC 45, era prevista a possibilidade de lei complementar instituir regimes diferenciados temporários de tributação, com prazo de vigência de até 12 anos, para 1) atividades agropecuárias, agroindustriais, pesqueiras e florestais, 2) serviços de educação, 3) serviços de saúde, 4) transporte público coletivo e rodoviário de cargas e 5) entidades beneficentes de assistência social. Esses regimes poderiam contemplar alterações nas regras de creditamento e nas alíquotas do imposto, desde que aplicadas uniformemente em âmbito nacional.

Os regimes especiais e favorecidos da PEC 110 também seriam disciplinados em lei complementar e poderiam estabelecer isenções, alíquotas reduzidas, devolução do imposto e alterações nas regras de creditamento.

Embora o substitutivo estabeleça que as atividades contempladas pelo favorecimento sejam definidas na legislação infraconstitucional, o relatório especifica que o benefício deveria ser destinado a “segmentos socialmente relevantes”, a exemplo de 1) atividades agropecuárias, agroindustriais, pesqueiras e florestais, 2) produtos integrantes da cesta básica de alimentos, 3) gás de cozinha para uso residencial, 4) educação básica, superior e profissional, 5) saúde e medicamentos, 6) transporte público coletivo e regular de passageiros e 6) aquisições realizadas por entidades beneficentes de assistência social.

A adoção de múltiplas alíquotas vai na contramão do que recomenda a literatura sobre o modelo de IVA ideal – também chamado de “IVA moderno” –, porque as evidências indicam que a existência de diversas alíquotas aumenta o custo de conformidade e provoca contencioso.

Estudo da Suécia estimou que os custos de conformidade tributária no país poderiam ser reduzidos em cerca de 30%, se as múltiplas alíquotas do IVA sueco fossem substituídas por uma alíquota única^[^11].

Além disso, as múltiplas alíquotas dão margem para disputas entre fisco e contribuintes, especialmente para determinados bens ou serviços, que se situam na fronteira entre categorias distintas^[^12]. Por exemplo, no Reino Unido, discutiu-se se o produto Jaffa Cake, fabricado pela empresa United Biscuits, deveria ser considerado bolo ou biscoito coberto de chocolate, para fins de desoneração de IVA. O impasse foi solucionado com perícia que determinou que, ao envelhecer, o produto ficava duro como um bolo ao invés de macio como um biscoito e, portanto, deveria ser desonerado^[^13].

Como bem elucida o economista Sérgio Gobetti^[^14], a diferenciação de alíquotas também não se figura como um bom instrumento para mitigar a regressividade natural do IVA e a experiência brasileira com a seletividade é desastrosa, já que foi desvirtuada e utilizada para atender demandas de grupos de interesse.

Há de se destacar, contudo, que, apesar de a diretriz proposta pelo GT não representar o modelo ideal de IVA, já é uma grande evolução em comparação à profusão de alíquotas que temos nos tributos atuais. Ademais, o relatório tenta conter a difusão dos favorecimentos ao ser expresso sobre a necessidade de os bens, serviços e setores beneficiados estarem listados na Constituição, já que emendas constitucionais carecem de quórum qualificado para aprovação.

Cashback para baixa renda

A proposta prevê a implementação do cashback, para devolver o IBS pago pelas famílias de baixa renda e reduzir a regressividade da tributação do consumo – técnica mais eficiente que a atual concessão de benefícios ao longo da cadeia de produção e comercialização de bens e serviços.

Conforme o relatório, o cashback deverá ser disciplinado em lei complementar e é sugerido que se norteie pelo objetivo de combate às desigualdades regionais, de renda, raça e gênero.

No artigo ‘Cashback do povo’: o que é e por que tem sido defendido?, exploramos as evidências teóricas e empíricas que fundamentam a adoção do mecanismo.

Manutenção da Zona Franca de Manaus e do Simples Nacional

O texto propõe a manutenção dos tratamentos favorecidos da Zona Franca de Manaus (ZFM) e do Simples Nacional previstos, respectivamente, no artigo 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e no artigo 146, III, “d”, da Constituição.

A manutenção da ZFM é defendida pelo GT em razão de sua “essencialidade para o desenvolvimento econômico da Região Norte”. No entanto, ainda é necessária especificação de como os benefícios da ZFM serão mantidos com a extinção do IPI.

A proposta também manterá o Simples, possibilitando que as micro e pequenas empresas escolham se recolherão o IBS pelo regime normal ou pelo regime do Simples, o que já era previsto nas PECs 45 e 110.

No caso de recolhimento por meio do Simples, o GT seguiu o modelo da PEC 110 ao defender que os contribuintes se apropriem de créditos do IBS no montante cobrado sobre suas operações e prestações. Na PEC 45 era vedada a apropriação de créditos pelas micro e pequenas empresas que escolhessem recolher o IBS pelo regime do Simples e pelos adquirentes de seus bens e serviços.

Salienta-se que a experiência internacional também costuma excepcionar as pequenas empresas do regime geral de IVA. Normalmente, define-se um limite abaixo do qual as empresas são desobrigadas ao cadastro como contribuintes do imposto. Esse limite é definido levando em consideração a economia em termos de custos administrativos e de conformidade, os quais seriam demasiadamente elevados se a arrecadação contemplasse todas as empresas, inclusive aquelas com baixos faturamentos. No entanto, há de se ponderar que o limite de faturamento do Simples é elevadíssimo na comparação com a experiência internacional^[^15].

Regimes específicos

O relatório recomenda também a previsão de regimes fiscais específicos, já contemplados nas PECs 45 e 110, para bens e serviços que possuam peculiaridades que dificultem a apuração tradicional do IBS, como operações com bens imóveis, serviços financeiros, seguros, cooperativas, combustíveis e lubrificantes. O GT sugere que o regime aplicável ao sistema financeiro não contemple redução de carga tributária.

A adoção de regimes específicos para algumas dessas operações é comum na prática internacional, mas a literatura recomenda que não haja redução de carga tributária em nenhum dos casos^[^16].

Fundo de Desenvolvimento Regional

Em contrapartida à vedação da concessão de benefícios fiscais no âmbito do IBS, o relatório recomenda a criação de um Fundo de Desenvolvimento Regional, financiado pela União, com o objetivo de combater as desigualdades regionais e estimular a manutenção de empreendimentos nas regiões menos desenvolvidas.

Os recursos do fundo deverão ser aplicados em fomento à atividade produtiva e investimentos em infraestrutura e inovação, com priorização de projetos ambientalmente sustentáveis.

A distribuição dos recursos entre os entes deverá se atentar aos objetivos de redução de desigualdades regionais e geração de emprego e renda, podendo, inclusive, serem adotados os mesmos critérios do Fundo de Participação dos Estados.

A PEC 110 já contemplava fundo similar, que seria custeado por percentual da arrecadação do IVA subnacional, sem participação da União.

A substituição dos benefícios fiscais hoje concedidos pelo Fundo de Desenvolvimento Regional é positiva, em especial porque o modelo proposto não prejudica a neutralidade e a isonomia do IBS e porque é mais transparente e possibilita avaliações sobre a eficácia e os impactos dos subsídios.

Manutenção dos benefícios fiscais de ICMS convalidados até 2032

O relatório recomenda que sejam mantidos os benefícios fiscais do ICMS convalidados até 2032 pela LC 160/2017, em modelo a ser definido pelo substitutivo.

Nas PECs 45 e 110, os benefícios fiscais do ICMS seriam progressivamente reduzidos, junto com os tributos substituídos, até que fossem extintos no término do prazo de transição para o IBS.

A manutenção dos benefícios fiscais convalidados foi defendida nas audiências públicas promovidas pelo GT e justificou-se pela necessidade de se garantir segurança jurídica e previsibilidade às empresas que tomaram decisões de negócio contando com os incentivos até 2032.

Ainda não se sabe como essa manutenção será operacionalizada e, além desse detalhamento, é necessário que o prazo de 2032 seja realmente respeitado, sob pena de macular o novo modelo do IBS com a ineficiência e as distorções provocadas pelo ICMS.

Enfatiza-se que a LC 160/2017 inicialmente previa que alguns dos benefícios convalidados se encerrassem entre 2020 e 2025, mas ela foi alterada pela LC 186/2021, que prorrogou todos os benefícios até 2032 e determinou a redução progressiva deles a partir de 2029.

O histórico de prorrogação de incentivos tributários é habitual: a ZFM, por exemplo, já foi prorrogada em quatro ocasiões. Foi instituída pelo Decreto-Lei 288/1967, 1) prorrogada por dez anos pelo Decreto 92.560/1986, 2) prorrogada por mais 25 anos com a promulgação da CF/88, 3) por mais dez anos pela EC 42/2003 e 4) por mais 50 anos pela EC 83/2014. Assim, um benefício que originalmente acabaria em 1997 vai durar até 2073 – isso se não for prorrogado novamente.

Imposto seletivo

A proposta do GT é complementada pela instituição Imposto Seletivo (IS), já previsto nas PECs 45 e 110 e comum nas experiências internacionais.

Diferentemente do IVA, o IS tem finalidade extrafiscal de desestimular o consumo de determinados bens ou serviços.

No modelo proposto, o IS será cobrado sobre bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente. O relatório explicita diretriz para que a redação constitucional preveja as externalidades negativas que se pretende combater com o imposto e delegue à legislação infraconstitucional o debate sobre o rol de bens e serviços específicos.

Considerações finais

A reforma é necessária para racionalizar a tributação do consumo brasileira e torná-la justa, eficiente e neutra. Embora o relatório do GT não apresente a reforma perfeita, recomenda a melhor reforma que o debate político brasileiro possibilita, aperfeiçoando bastante a tributação do consumo e adotando diversas das recomendações evidenciadas pela literatura econômica e pela experiência internacional.

É primordial que a tramitação política do substitutivo a ser apresentado dose bem as exceções que serão permitidas para não desvirtuar o novo modelo e prejudicar a simplificação, a neutralidade e a isonomia proporcionadas pelo IVA. Ademais, é sempre bom lembrar: todos os privilégios tributários resultam em aumento de carga tributária e são custeados pelo restante da população.

[1] FMI. Tax Policy Assessment Framework (TPAF). VAT. Disponível em: https://www.imf.org/external/np/fad/tpaf/pages/vat.htm. Acesso em 21 jun. 2023.

[2] DE LA FERIA, R. Blueprint for Reform of VAT Rates in Europe. Intertax, 43 (2). pp. 155-172. Disponível em: https://eprints.whiterose.ac.uk/135598/. Acesso em 21 jun. 2023.

[3] OECD. Information Note. Developments in VAT Compliance Management in Selected Countries. Forum on Tax Administration: Compliance Sub-Group, 2009. Disponível em: http://www.oecd.org/dataoecd/49/17/43728444.pdf. Acesso em 21 jun. 2023.

[4] FMI; OCDE. Tax Certainty 2017: IMF/OECD Report for the G20 Finance Ministers. Disponível em: https://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-certainty-report-oecd-imf-report-g20-finance-ministers-march-2017.pdf. Acesso em 21 jun. 2023.

[5] CHARLET, Alain; OWENS, Jeffrey. An International Perspective on VAT. Tax Notes International, vol. 50, n. 12, 20 set. 2010, p. 943 – 954. Disponível em: https://www.oecd.org/ctp/consumption/46073502.pdf. Acesso em 21 jun. 2023.

[6] EBRILL, Liam; KEEN, Michael; BODIN, Jean-Paul; SUMMERS, Victoria. The Modern VAT. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2001.

[7] OECD (2015), Taxation of SMEs in OECD and G20 Countries, OECD Tax Policy Studies, No. 23, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264243507-en. Acesso em 21 jun. 2023.

[8] Câmara dos Deputados. Relatório do Grupo de Trabalho destinado a analisar e debater a PEC 45/2019. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2285113. Acesso em 21 jun. 2023.

[9] Representada pelo substitutivo elaborado pela Comissão Mista Temporária da Reforma Tributária (12/05/2021). Disponível em: https://legis.senado.leg.br/comissoes/arquivos?ap=6335&codcol=2334. Acesso em 21 jun. 2023.

[10] Senado Federal. PEC 110/2019 (substitutivo apresentado em 16/03/2022). Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9090455&ts=1686844115934&disposition=inline&_gl=1*cf6g9r*_ga*MTczNTkzNzc5Mi4xNjQyOTkwNDEz*_ga_CW3ZH25XMK*MTY4Njg1Mzg4NC4yNi4wLjE2ODY4NTM4ODQuMC4wLjA. Acesso em 21 jun. 2023.

[11] OECD (2015), Taxation of SMEs in OECD and G20 Countries, OECD Tax Policy Studies, No. 23, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264243507-en. Acesso em 21 jun. 2023.

[12] Dificuldade que hoje é generalizada na tributação brasileira. Ver: Crocs é sandália? Leite de Rosas é loção? Veja 13 casos milionários no Carf e Justiça. JOTA. Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/crocs-sandalia-leite-rosas-locao-casos-milionarios-classificacao-fiscal-carf-justica-19072021. Acesso em 21 jun. 2023.

[13] Disponível em: https://www.gov.uk/hmrc-internal-manuals/vat-food/vfood6260. Acesso em 21 jun. 2023.

[14] GOBETTI, Sérgio Wuff. A reforma tributária necessária e o lobby do atraso. JOTA, 19 jun. 2023. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-reforma-tributaria-necessaria-e-o-lobby-do-atraso-19062023. Acesso em 21 jun. 2023.

[15] (i) PESSÔA, Leonel Cesarino; PESSÔA, Samuel de Abreu. Qualidade dos gastos tributários no Brasil [recurso eletrônico]: o Simples Nacional. 2ª ed. São Paulo: FGV Direito SP, 2022. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/29399. Acesso em 21 jun. 2023; e (ii) VARSANO, Ricardo. A tributação do valor adicionado, o ICMS e as reformas necessárias para conformá-lo às melhores práticas internacionais. Documento para discussão #IDB-DP-335. BID. Fev. 2014. Disponível em: https://publications.iadb.org/publications/portuguese/document/A-tributa%C3%A7%C3%A3o-do-valor-adicionado-o-ICMS-e-as-reformas-necess%C3%A1rias-para-conform%C3%A1-lo-%C3%A0s-melhores-pr%C3%A1ticas-internacionais.pdf. Acesso em 21 jun. 2023.

[16] FMI. Tax Policy Assessment Framework (TPAF). VAT. Disponível em: https://www.imf.org/external/np/fad/tpaf/pages/vat.htm. Acesso em 21 jun. 2023.

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