Opinião e Análise

Carla Mendes Novo

Larissa Luzia Longo

Leonardo Alvim

Em fevereiro de 2022, foi publicado o <a href="https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/02/relatorio-contencioso-tributario-final-v10-2.pdf">Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro</a>, elaborado pelo <a href="https://www.insper.edu.br/pesquisa-e-conhecimento/centro-de-regulacao-e-democracia/nucleo-de-tributacao/">Núcleo de Tributação do Insper</a><a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> em parceria com o Conselho Nacional de Justiça (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cnj">CNJ</a>)<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> (5ª edição da <a href="https://www.cnj.jus.br/pesquisas-judiciarias/justica-pesquisa/">Série “Justiça Pesquisa”</a>). Por meio de análises quantitativas e qualitativas, a pesquisa teve como objetivo identificar como as soluções de litígios na área tributária podem ser aprimoradas, buscando qualificar a prestação jurisdicional de acordo com os princípios constitucionais da celeridade, duração razoável do processo, contraditório e ampla defesa.
Para tanto, o CNJ e a equipe propuseram 12 hipóteses a serem exploradas a partir dos resultados obtidos em resposta a 75 perguntas – desdobradas em 142 – postas no <a href="https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2021/02/Edital_JP_tributario_v_pre_proposta_LIMPA_VFINAL_.pdf">Edital de Convocação Pública CNJ nº 1/2021</a> e na proposta apresentada pelo Insper. Para coletar dados sobre os 128 órgãos e entidades abrangidos pela pesquisa<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, a equipe de pesquisa adotou quatro metodologias complementares: 1) a extração de expressões regulares (regex) dos Diários Oficiais de Justiça<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>; 2) a extração dos dados disponíveis no Datajud<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>, do CNJ; 3) a transmissão de pedidos via Lei de Acesso à Informação (<a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm">Lei 12.527/2011</a>); e 4) o envio de questionários de entrevistas.
Dentre os pontos investigados, a quantidade de processos por tributo, representada pela pergunta 2 da pesquisa, merece destaque. A partir da extração de regex dos Diários Oficiais e de dados disponíveis no Datajud<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, foi possível identificar o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), de competência dos municípios e do Distrito Federal, como o tributo com maior volume de processos judiciais.
Superada a surpresa inicial dos pesquisadores da equipe com o resultado obtido em ambas as metodologias adotadas, a partir de uma análise crítica, foi possível formular possíveis justificativas para a elevada quantidade de processos de IPTU no Judiciário.
O IPTU possui ampla base de contribuintes, pessoas físicas e jurídicas, e é exigido pelos mais de 5.500 municípios do país e pelo Distrito Federal. Esse cenário é potencializado, ainda, pela característica de os lançamentos serem realizados por imóvel (obrigação propter rem) e não contra o sujeito passivo do imposto (proprietário, titular do domínio útil ou possuidor do imóvel). Dessa forma, e considerando a falta de estrutura de muitos municípios para promoverem a cobrança extrajudicial da dívida tributária inadimplida, é possível deduzir que os entes se valem do Poder Judiciário para viabilizar a cobrança do imposto não pago ou pago a menor.
Isso fica reforçado, adicionalmente, pelo fato de os dados analisados terem abrangido a totalidade dos processos tributários, incluindo ações exacionais e antiexacionais<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>. Como levantado pelo próprio CNJ em seu relatório <a href="https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2021/11/relatorio-justica-em-numeros2021-221121.pdf">Justiça em Números</a> (2021), as execuções fiscais, no ano de 2020, representavam 68% das execuções pendentes no Judiciário.
Independentemente dos motivos que conduzam a esse resultado, que merecem e serão investigados com maior profundidade em pesquisas futuras do Núcleo de Tributação do Insper, é importante registrar – e adotarmos como diretriz norteadora – que o número de processos, como índice isolado, não é capaz de medir ou revelar a complexidade de determinado tributo.
Como apontado nas conclusões à hipótese 8 da pesquisa, que investigou a correlação entre os elevados estoques processuais e a complexidade da legislação tributária, o IPTU é (teoricamente) um imposto de baixa complexidade e exemplo escolástico de tributo sujeito ao lançamento de ofício, isto é, que não exige que o contribuinte realize a interpretação da legislação para apurar e informar ao Fisco o montante devido.
Em <a href="https://www.insper.edu.br/wp-content/uploads/2021/01/Contencioso_tributario_relatorio2020_vf10.pdf">pesquisa do Observatório do Contencioso</a><a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a>, o Núcleo de Tributação do Insper buscou avaliar o estoque de processos por tributo, considerando o valor (R$) envolvido nas disputas e não a quantidade delas. De acordo com os dados obtidos, referentes ao ano de 2019, na relação entre a arrecadação por tributo e o estoque de contencioso nas esferas administrativa e judicial, o IPTU sequer figurou como o tributo municipal mais litigado.
Assim, um olhar mais aprofundado e comparativo dos resultados encontrados nas pesquisas nos revela, na realidade, que a investigação do que origina o contencioso tributário deve ir além do que o simples relato de quantos processos existem sobre determinado tributo ou de qual o valor envolvido nesses processos.
Há de se destacar que o estudo do contencioso tributário é relevante porque o contencioso é uma disfunção do sistema tributário; ele aumenta o custo de conformidade tributária e exige que os contribuintes aloquem seus recursos em atividades improdutivas<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a>, ao invés de produzirem e gerarem empregos e renda. O contencioso tributário, então, reduz o potencial de crescimento econômico do país.
Isso se torna ainda mais alarmante quando comparamos o Brasil com o cenário internacional. Enquanto os processos tributários brasileiros, administrativos e judiciais, totalizavam, em 2019, a quantia de R$ 5,44 trilhões, ou seja, 75% do PIB<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a>, dados da OCDE demonstram que, em 2013, a mediana do contencioso administrativo tributário dos países da OCDE representava 0,28% do PIB e, para um grupo de países da América Latina, 0,19% do Produto Interno Bruto (PIB)<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a>. Ainda que consideremos apenas o contencioso administrativo tributário federal brasileiro (número diretamente comparável às estimativas internacionais), teríamos 15,9% do PIB, número bem superior à mediana internacional.
E o que gera esse tão elevado contencioso tributário no Brasil?
Fornecer subsídios para essa resposta é o objetivo principal das pesquisas que desenvolveremos ao longo de 2022 no Núcleo de Tributação. Enquanto trabalhamos no levantamento e análise de dados, gostaríamos de utilizar a InsperTax para provocar reflexões.
A literatura internacional sugere uma relação entre o contencioso tributário, a insegurança jurídica e a complexidade da legislação tributária<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>.
O relatório “Tax Certainty”<a href="#_ftn13" name="_ftnref13">[13]</a>, do FMI e da OCDE, publicado em <a href="https://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-certainty-report-oecd-imf-report-g20-finance-ministers-march-2017.pdf">2017</a> e atualizado em <a href="https://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-certainty-update-oecd-imf-report-g20-finance-ministers-july-2018.pdf">2018</a> e <a href="https://www.oecd.org/tax/tax-policy/imf-oecd-2019-progress-report-on-tax-certainty.pdf">2019</a>, investiga as origens da incerteza tributária e seu impacto na atividade econômica. A análise elaborada pelas organizações aponta seis principais causas para a insegurança jurídica em matéria tributária: 1) imprevisibilidade das políticas e leis tributárias; 2) imprevisibilidade na aplicação das regras tributárias; 3) incerteza quanto à resolução dos litígios tributários; 4) incertezas decorrentes de novas tecnologias e modelos de negócios; 5) comportamento dos contribuintes; e 6) ausência de adoção de padrões internacionais de tributação. Quatro das seis causas da incerteza estão relacionadas ao contencioso e à complexidade.
O estudo “<a href="https://data.europa.eu/doi/10.2778/620293">Tax Uncertainty: Economic Evidence and Policy Responses</a>”, elaborado pela Comissão Europeia, de forma semelhante, conclui que a incerteza tributária está relacionada: 1) à complexidade da legislação tributária, 2) à imprevisibilidade ou inconsistência no tratamento conferido pela autoridade fiscal aos contribuintes e 3) às mudanças frequentes no sistema tributário.
Por sua vez, o artigo “<a href="https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3046546">What are the Drivers of Tax Complexity for MNCs Global Evidence</a>”, publicado pelos pesquisadores do Índice “<a href="https://www.taxcomplexity.org/">Tax Complexity</a>”, compreende que a complexidade tributária decorre, entre outros fatores, da 1) ambiguidade e incerteza na interpretação da legislação tributária, e 2) das excessivas alterações legislativas.
Embora ainda não tenhamos encontrado a resposta à nossa pergunta, a literatura internacional e os dados que coletamos em nossas pesquisas empíricas sugerem que o estudo do contencioso tributário precisa ser abrangente. É necessário avaliar também a insegurança jurídica e a complexidade da legislação tributária. Um é consequência e sintoma dos outros. Mudanças legislativas que visem a aumentar a eficiência do contencioso tributário são válidas, mas, sozinhas, são insuficientes.
Esperamos que as reflexões acima direcionem nossos leitores a escaparem de conclusões precipitadas e a buscarem, como nós, a melhor compreensão dos fatores que originam o contencioso tributário.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> A pesquisa foi desenvolvida pelos pesquisadores Breno Ferreira Martins Vasconcelos, Carla Mendes Novo, Daniel Souza Santiago da Silva, Danilo Panzeri Nogueira Carlotti, João Victor Emile Andrade Safieh, Larissa Luzia Longo, Leonardo de Andrade Rezende Alvim e Maria Raphaela Dadona Matthiesen, sob a coordenação acadêmica de Luciana Yeung. Algumas das considerações exploradas neste artigo foram extraídas do relatório elaborado pela equipe.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> A pesquisa foi objeto do Contrato n. 05/2021, celebrado entre o CNJ e o Insper, como decorrência da seleção da instituição de pesquisa por meio de Edital de Convocação Pública e de Seleção (Dispensa de Licitação – Processo n. 08400/2020).
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> A pesquisa abrangeu a União, 17 estados e Distrito Federal e 17 municípios das capitais (fiscos e procuradorias), STF, STJ, 5 TRFs e 18 TJs, 19 defensorias públicas e entidades representativas de fiscos, contribuintes e magistrados.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Técnica de extração de expressões regulares (regex) de forma automatizada, por meio de algoritmos e técnicas de ciência de dados;
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Base Nacional de Dados do Poder Judiciário, instituída pela Resolução CNJ n. 331/2020 e “responsável pelo armazenamento centralizado dos dados e metadados processuais relativos a todos os processos físicos ou eletrônicos, públicos ou sigilosos dos tribunais judiciais” (<a href="https://www.cnj.jus.br/sistemas/datajud/">https://www.cnj.jus.br/sistemas/datajud/</a>). Ressaltamos que, para esta resposta, a base do DATAJUD não abrangeu TRF3, TRF4, TJSP e TJRO em razão de entraves no processamento dos dados.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> A equipe buscou também dados a partir da formulação de pedidos via LAI aos 18 TJs, aos 5 TRFs e Tribunais Superiores abrangidos pela pesquisa. Tal metodologia, contudo, foi futuramente descartada pela equipe para esta pergunta em razão 1) da ausência de resposta de alguns Tribunais, bem como 2) da falta de uniformização nos dados obtidos, impossibilitando sua consolidação.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Antiexacionais e exacionais (execuções fiscais) são formas distintas de contencioso, com causas distintas e que merecem a análise segregada dedados. Enquanto antiexacionais sugerem relação com complexidade tributária e demandam pesquisa sobre a quantidade de soluções de consulta respondidas pelo ente, o número de normas, obrigações acessórias e teses correspondentes a cada tributo, execuções fiscais sugerem relação com falta de governança, como demora na cobrança, falta de agrupamento de execuções fiscais, ajuizamento de ações de baixo valor, sem pesquisa prévia de bens e sem disponibilizar meios alternativos à solução de conflitos, por exemplo. São esses, dentre outros aspectos, que as próximas pesquisas do Núcleo de Tributação pretendem investigar.
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> A pesquisa foi desenvolvida pelos pesquisadores Lorreine Silva Messias, Larissa Luzia Longo, Carla Mendes Novo e Breno Ferreira Martins Vasconcelos, sob a coordenação de Vanessa Rahal Canado.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Relação explorada no relatório Tax Certainty (FMI; OCDE. Tax Certainty 2017: IMF/OECD Report for the G20 Finance Ministers. Disponível em: <a href="https://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-certainty-report-oecd-imf-report-g20-finance-ministers-march-2017.pdf">https://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-certainty-report-oecd-imf-report-g20-finance-ministers-march-2017.pdf</a>.).
<a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> Dados obtidos pelo Núcleo de Tributação do Insper, em pesquisa desenvolvida pelo Observatório do Contencioso. Disponível em: <a href="https://www.insper.edu.br/wp-content/uploads/2021/01/Contencioso_tributario_relatorio2020_vf10.pdf">https://www.insper.edu.br/wp-content/uploads/2021/01/Contencioso_tributario_relatorio2020_vf10.pdf</a>.
<a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> Os dados foram extraídos do relatório Tax Administration 2015, da OCDE, e referem-se ao ano de 2013. As atualizações do relatório, embora anuais, não contemplam mais as informações relacionadas ao contencioso tributário. Disponível em: <a href="https://doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en">https://doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en</a>.
<a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a> A complexidade e a incerteza do sistema tributário brasileiro também acarretam efeitos negativos à economia, na medida em que afastam investimentos.
<a href="#_ftnref13" name="_ftn13">[13]</a> O estudo é baseado em pesquisas realizadas com 25 administrações tributárias do G20 e da OCDE e mais de 700 empresas, em 62 jurisdições, que representam, ao todo, faturamento de US$ 17 trilhões.

STF justiça

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JOTA

Mudanças legislativas que aumentem eficiência do contencioso são válidas, mas, sozinhas, são insuficientes

O que origina o contencioso tributário?

Mudanças legislativas que visem a aumentar a eficiência do contencioso tributário são válidas, mas, sozinhas, são insuficientes