Opinião e Análise

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Carla Mendes Novo

Larissa Luzia Longo

Leonardo Alvim

A <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm">Lei 14.148/2021</a> instituiu o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), concedendo ao setor benefícios tributários e incentivos para renegociação de dívidas federais. Originado do <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/147173">PL 5638/2020</a>, o Perse objetiva mitigar os prejuízos sofridos pelo setor em decorrência da pandemia da Covid-19.
A medida mais impactante do programa está disposta no artigo 4º da lei e trata da concessão de alíquota zero aos tributos PIS/Pasep, Cofins, CSLL e IRPJ incidentes sobre as receitas decorrentes das atividades do setor de eventos, pelo prazo de cinco anos.
Embora o artigo 4º estivesse previsto no PL 5638/2020, a redação da Lei 14.128/2021, sancionada em 3 de maio de 2021, não o contemplava. Isso porque, por meio da <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/Msg/VEP/VEP-186.htm">Mensagem 186/2021</a>, o presidente da República vetou parcialmente o PL ao argumento de inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público.
O veto ao artigo 4º decorreu de “óbice jurídico por acarretar renúncia de receita, sem o cancelamento equivalente de outra despesa obrigatória e sem que esteja acompanhada de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, contrariando “o art. 113 do ADCT, o art. 14 a 16 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (LRF) e os art. 125 e 126 da Lei nº 14.116, de 2020 (LDO/2021)”.
Contudo, em 17 de março de 2022, o veto foi <a href="https://www.congressonacional.leg.br/materias/vetos/-/veto/detalhe/14185">derrubado pelo Congresso Nacional</a>, fazendo com que a redução de alíquotas e outros dispositivos do PL entrassem em vigor.
Em situações como essa, em que o Congresso Nacional derruba um veto presidencial pautado em ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a conduta adotada pelo Poder Executivo era a de implementar a renúncia fiscal concedida e incluí-la na próxima Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A interpretação do Executivo federal era de que a lei seria constitucional, válida e eficaz.
Assim ocorreu, por exemplo, com a Lei 13.496/2017 (Programa Especial de Regularização Tributária, o Pert) que, em seu artigo 14, delegou expressamente ao Poder Executivo federal o cumprimento das disposições da LRF, a partir da estimativa do montante da renúncia fiscal e sua inclusão nas próximas LDO.
Recentemente, no entanto, outro intérprete da legislação tributária federal entrou em cena, expondo uma visão bem diferente.
Ao analisar renúncias tributárias presentes na Lei Complementar 162/2018 (Programa Especial de Regularização Tributária do Simples Nacional, o Pert-SN) e na Lei 13.606/2018 (Programa de Regularização Tributária Rural, o PRR), o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">Tribunal de Contas da União (TCU)</a>, afirmou que, enquanto não cumpridas as normas de responsabilidade fiscal, estas leis não seriam eficazes.
O TCU considerou que o §2º do artigo 14 da LRF não precisaria de regulamentação, nem poderia ser substituído por uma simples inclusão da renúncia na LDO do exercício subsequente, como era o entendimento do Poder Executivo, exigindo que a renúncia fiscal entre em vigor apenas após a implementação da medida de compensação (aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição).
No <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-COMPLETO-2389317%22">Acórdão 2198/2020</a>, o plenário do TCU afirmou que “as propostas legislativas de iniciativa do Poder Executivo e quaisquer iniciativas aprovadas mediante projeto de lei para conceder benefícios de natureza tributária, desacompanhadas das medidas de compensação previstas no art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000 (LRF), não se conformam com o pressuposto da gestão fiscal estabelecido no art. 1º, § 1º, da LRF e com as diretrizes norteadoras da trajetória de recondução da renúncia de receita ao limite estabelecidas pelos arts. 21 e 116, § 1º, da LDO-2019, devendo ser demonstrada a compatibilidade da proposta e dos projetos de lei aprovados com as premissas e os objetivos da política econômica nacional expressamente definidos no Anexo de Metas Fiscais que integra a Lei de Diretrizes Orçamentárias, com objetivo de conferir concretude plena ao disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, inciso I, alínea “a”, § 2º, incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14, incisos I e II da Lei Complementar 101/2000”.
Caso vigore o entendimento da área técnica do TCU, segundo o qual as normas instituidoras de benefícios tributários que impactem as metas fiscais somente podem ser aplicadas quando e se satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais, não há segurança com relação à manutenção do Perse, que, de acordo com as razões do veto presidencial, não observou as normas de responsabilidade fiscal.
Até o momento, o Perse foi apreciado pelo TCU apenas em resposta à consulta formulada pela deputada federal Alice Portugal, então presidente da Comissão de Cultura da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/camara-dos-deputados">Câmara dos Deputados</a>, que objetivava verificar o enquadramento das reduções a zero de alíquotas concedidas pelo artigo 4º do PL 5638/2020 como renúncia fiscal.
Na ocasião, o TCU esclareceu que o benefício “enquadra-se legalmente como renúncia de receita tributária e, por conseguinte, sua proposição deveria atender aos dispositivos constitucionais e legais para sua instituição (arts. 150, § 6º, da CF/1988, 113 do ADCT, 14 da LRF, bem como 125, 126 e 137 da LDO 2021)”.
O <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-COMPLETO-2514849%22">Acórdão 3155/2021</a> foi publicado antes da derrubada do veto pelo Congresso Nacional, mas previu a situação e dispôs que a conformidade legal, constitucional e fiscal do Perse deve ser analisada no âmbito do acompanhamento sistemático de que trata o art. 3º, IV, “b”, da <a href="https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/ato-normativo/%22ATO-NORMATIVO-46048%22">Resolução TCU 142/2001</a>.
Em <a href="https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/02/relatorio-contencioso-tributario-final-v10-2.pdf">relatório produzido pelo Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper</a> ao Conselho Nacional de Justiça (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cnj">CNJ</a>), houve recomendação sobre a necessidade de criação de regras que permitam saber, com clareza, quem interpreta as normas tributárias e, sendo mais de um órgão responsável, que haja regras de governança entre eles.
Parece que esta medida é mais urgente do que nunca.

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Contrariar normas de responsabilidade fiscal pode comprometer eficácia do programa

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