Opinião e Análise

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Frederico Haddad

Aline Viotto

A reforma tributária representa um avanço sem precedentes na tributação do consumo no Brasil. Ao substituir um sistema fragmentado por um modelo de IVA, estruturado sobre a não cumulatividade, a tributação no destino e a neutralidade, a Emenda Constitucional 132 visou reduzir distorções econômicas, eliminar a tributação em cascata, mitigar desigualdades regionais, combater a guerra fiscal e desonerar investimentos e exportações, tornando o sistema mais simples, racional e isonômico.
A eficiência não é o único objetivo almejado pelas mudanças, que incluem a criação de novos mecanismos redistributivos, como o cashback, e o inclusão da defesa do meio ambiente como princípio do Sistema Tributário Nacional (STN).
Em vista disso, discutir o tratamento tributário da reciclagem não se confunde com defender privilégios setoriais ou exceções incompatíveis com o novo sistema. Ao contrário, significa refletir sobre como os próprios princípios que orientaram a reforma — especialmente, justiça tributária e proteção ambiental — devem ser concretizados em uma cadeia produtiva cuja importância e as peculiaridades desafiam soluções abstratas ou convencionais.
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Essa necessidade é realçada pela estrutura da cadeia da reciclagem. No primeiro elo, catadores e catadoras, autônomos ou organizados em cooperativas e associações, realizam a coleta e a triagem dos resíduos. Em seguida, intermediários — conhecidos como aparistas ou sucateiros — agregam volumes, classificam e, por vezes, beneficiam os materiais antes de sua comercialização.
Nos elos seguintes, empresas recicladoras e indústrias de transformação convertem os resíduos em insumos e os incorporam à fabricação de novos produtos. Embora complementares e interdependentes, esses agentes apresentam capacidades contributivas, estruturas econômicas, níveis de formalização e condições de cumprimento das obrigações tributárias profundamente distintos. Ignorar essas diferenças pode elevar os custos dos primeiros elos, reduzir a demanda pelos materiais por eles fornecidos e, no limite, favorecer a matéria-prima virgem.
Não por acaso, ainda sob o sistema anterior, formou-se um tratamento tributário mais favorável às operações com materiais recicláveis. Esse tratamento foi fruto da organização e da capacidade de reivindicação dos catadores, das cooperativas e de outros atores do setor, que incluíram na agenda pública tanto a relevância socioambiental da atividade, quanto as distorções tributárias que comprometiam sua competitividade.
As respostas foram construídas de maneira incremental: desonerações e diferimentos de ICMS variavam entre os estados, enquanto mecanismos federais de creditamento conviveram com restrições legais, controvérsias interpretativas e judicialização. Mesmo fragmentado e inseguro, esse arranjo permitiu que a ausência de tributação nas operações realizadas na base da cadeia não eliminasse os créditos ao longo da cadeia, nem tornasse o material reciclável menos competitivo.
A regulamentação da reforma ofereceu a oportunidade não apenas de consolidar esses avanços, mas de institucionalizá-los em bases nacionais mais estáveis, sólidas e compatíveis com o novo IVA. A Lei Complementar 214 deu um passo importante nessa direção ao criar um regime permanente para os chamados coletores incentivados — pessoas físicas, cooperativas e associações que atuam na coleta ou triagem de resíduos.
Nas aquisições realizadas junto a esses agentes, o contribuinte comprador poderá apropriar crédito presumido de IBS e CBS, ainda que não tenha havido recolhimento dos tributos na etapa anterior. O mecanismo procura corrigir uma consequência da não cumulatividade: sem imposto pago pelo fornecedor, o adquirente não teria crédito. Ao conceder o crédito mesmo sem tributação na origem, a lei busca impedir que a forma de organização dos primeiros elos da cadeia torne o material reciclável menos competitivo.
O novo desenho, porém, não produz efeitos horizontais dentro do elo. Catadores autônomos e demais pessoas físicas permanecem, em regra, fora da incidência do IBS e da CBS, mas suas vendas geram o crédito presumido para o adquirente. Já cooperativas e associações que, pelo volume e pela habitualidade de suas operações, ingressem no regime regular passam a recolher os novos tributos e a cumprir as obrigações correspondentes. Em contrapartida, poderão recuperar créditos sobre investimentos e insumos e gerar, além do crédito presumido, o crédito regular para seus compradores, segundo a lógica da não cumulatividade.
Os desafios centram-se, agora, no desenho dos incentivos. A primeira questão se refere ao crédito presumido. Sob a lógica do IVA, faz sentido que ele seja apropriado pelo adquirente, que utilizará o crédito para compensar débitos futuros. O problema é que nada assegura que esse benefício seja efetivamente compartilhado com quem realizou a coleta e a triagem. Dada a assimetria da relação, é perfeitamente possível que parte relevante do incentivo permaneça concentrada nos elos com maior poder de barganha, sem produzir aumento correspondente na remuneração dos catadores.
É nesse contexto que ganha relevância o percentual atualmente fixado para o crédito presumido. A partir de 2033, a LC 214 prevê créditos de 13% de IBS e 7% de CBS, totalizando 20% do valor da aquisição. Embora esse montante represente parcela expressiva da alíquota-padrão estimada (26,5%), permanece inferior à carga que incidiria em uma operação regular. A ampliação do crédito até a integralidade da alíquota incidente permitiria eliminar essa diferença e garantir a competitividade dos materiais reciclados.
Outra preocupação decorre dos custos de conformidade. A reforma promete simplificara administração dos tributos. A cobrança “por fora” da operação, a digitalização do sistema, com a futura implementação do split payment, além da crescente automatização dos créditos tendem a reduzir litígios e obrigações administrativas. Contudo, essas transformações serão graduais e sua operacionalização ainda depende de desenvolvimento tecnológico e regulamentação infralegal. Até que esse novo ambiente esteja consolidado, é essencial evitar que obrigações desproporcionais desestimulem a formalização e estruturação dos coletores incentivados.
Há ainda uma lacuna quanto ao objeto do tratamento favorecido. A LC 214 concentra o incentivo nas aquisições de resíduos sólidos, embora cooperativas e associações também desempenhem atividades essenciais de coleta seletiva, triagem, logística reversa, educação ambiental e manejo de resíduos. Quando essas atividades são estruturadas como prestações de serviços, ficam fora do mecanismo, embora produzam os mesmos benefícios sociais e ambientais.
Essas questões estiveram no centro dos debates realizados recentemente no <a href="https://www.youtube.com/watch?v=kvr6XZHDmRA">Seminário “Tributação e Reciclagem - Nosso futuro está em jogo”</a>, realizado no último dia 11 de junho. O consenso que emerge dessas discussões não é de rejeição ao novo modelo. Ao contrário, reconhece-se que a reforma criou bases mais sólidas para uma política tributária voltada à economia circular. O desafio passa a ser aperfeiçoar seu desenho para que os incentivos cheguem efetivamente a catadores e catadoras, que ocupam a base da cadeia e de cuja atividade depende a recuperação dos materiais que alimentam todos os elos subsequentes
Isso recomenda medidas pontuais, mas relevantes: ampliar o crédito presumido para corresponder integralmente à alíquota padrão; avaliar mecanismos de diferimento ou substituição tributária que concentrem o recolhimento nos elos mais estruturados e formalizados, evitando custos desnecessários para os coletores incentivados; e estender o tratamento favorecido também às prestações de serviços realizadas por cooperativas e associações<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
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A reforma tributária redesenhou a tributação do consumo no Brasil. Agora, o desafio é fazer com que esse novo desenho também consolide uma política tributária capaz de transformar a economia circular em uma escolha economicamente racional. Afinal, proteger os catadores não significa criar uma exceção à reforma tributária. Significa levar às últimas consequências os princípios que inspiraram a própria reforma.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Há propostas mais abrangentes em tramitação, como a PEC 34/2025 (PEC da Reciclagem), que pretende estabelecer um regime favorecido para toda a cadeia. Por prever uma desoneração mais ampla, a proposta tende a produzir impacto fiscal superior e a distribuir seus benefícios também entre agentes mais capitalizados. Parece mais compatível com a lógica da própria reforma aperfeiçoar o regime já instituído pela Lei Complementar nº 214, concentrando os incentivos onde eles produzem maior retorno social e ambiental: no fortalecimento dos catadores e catadoras e de suas organizações.

reciclagem

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JOTA

Reflexões sobre o novo regime e propostas em favor dos catadores e catadoras de materiais recicláveis

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