Fronteiras de Concorrência e Regulação

Coluna do VMCA

Open banking/payments: liberdade econômica e inovação

É essencial que as regras estejam claras e que se mantenha a liberdade dos agentes em termos de preços pelos seus próprios ativos

Confidence Câmbio
Crédito: Agência Brasil

Recentemente, o Banco Central do Brasil (“BCB”) divulgou comunicadoi estabelecendo os critérios iniciais que nortearão a implementação do Open Banking/Payments no Brasil. Em seus termos, o objetivo é aumentar a eficiência nos mercados de crédito e pagamentos no Brasil por meio do “compartilhamento de dados, produtos e serviços pelas instituições financeiras e demais instituições autorizadas, a critério de seus clientes, em se tratando de dados a eles relacionados, por meio de abertura e integração de plataformas e infraestruturas de sistemas de informação, de forma segura, ágil e conveniente”.

O modelo proposto alcança instituições financeiras, instituições de pagamento e demais instituições a operar com autorização da Autoridade Monetária, contemplando o compartilhamento de, ao menos, os seguintes tipos de informação:

  1. dados relativos aos produtos e serviços oferecidos pelas instituições participantes;

  2. dados cadastrais dos clientes;

  3. dados transacionais dos clientes (relativos a contas de depósito, a operações de crédito, produtos e serviços contratados pelos clientes etc.); e

  4. serviços de pagamento (inicialização de pagamento, transferências de fundos, pagamentos de produtos e serviços etc.).

A lógica da obrigatoriedade de integração é permitir que haja portabilidade de certos ativos informacionais dos consumidores, viabilizando maior especialização da oferta, complementariedade de serviços e competição no mercado. Ou seja, impulsionar a corrida por inovação e destruição criativa que hoje se observa no setor.

Conforme a exposição de motivos, trata-se de um projeto de longo prazo, que demanda desenvolvimento tecnológico por parte das instituições envolvidas. Ou seja, como esse processo de integração tecnológica e desenvolvimento de padrões de comunicação demanda tempo e investimentos, o BCB corretamente decidiu tornar claros alguns parâmetros para reduzir a incerteza e destravar desde já os investimentos.

A lógica concorrencial é permitir que diferentes serviços, usualmente oferecidos conjuntamente por um banco ou instituição de pagamento, possam ser ofertados de modo independente por outras empresas, desde que convençam os clientes a autorizar tal uso, viabilizando o chamado unbundling (ou desagregação) de serviços.

Contudo, por se tratar de um investimento relevante e de longo prazo, não se discute precificação pela integração (interoperabilidade), na linha de como procedeu o CADE nos diversos processos que versaram sobre transmissão de dados. A atividade de disponibilização dessa informação de modo organizado e sistematizado consiste em um negócio, cabendo às empresas prestadoras atribuir-lhe valor, independentemente do fato de a propriedade do insumo básico ser do cliente.

A lógica é, explicitamente, baseada na experiência recente de regulações de proteção de dados adotadas nas no Brasil e na Europa, em que se passou ao usuário (cliente) o comando (a propriedade) de suas informações nas empresas, exigindo destas formas eficientes de portá-las, mas sem versar sobre preços de integração e dos serviços disponibilizados. Não existe no dispositivo legal sobre dados a obrigação de transferir a informação para outro agente, restando essas condições hoje gerenciadas tecnicamente e comercialmente por cada empresa – Google, Facebook, Apple, Tencent, apenas para citar algumas das mais renomadas – em seus contratos bilaterais. A demanda legal é devolver a informação ao cliente (entre outras coisas) se este a solicitar.

No Open Banking, fica estabelecida a obrigação dos bancos de conferirem formas de envio “simples, eficiente e seguro” de dados diretamente para outras empresas. Ou seja, obrigou-se a disponibilização de formas de integração – notadamente APIs apropriadas – para que o consumidor possa não apenas acessar o dado, mas encaminhá-lo diretamente para quem preferir. Ressalve-se, novamente não se discutiu preço, já que evidentemente esse processo implica custos e exige investimentos.

Nessa mesma linha, o BCB vem antecipando medidas de acesso a infraestruturas ou dados no setor. Cumpre mencionar a Circular 4.649/2018, que estabelece a obrigação das instituições financeiras de permitirem que instituições de pagamento usem diversos serviços como emissão de boleto, transferências entre contas, DOC/TED e débitos autorizados; e a Resolução n. 4.707/2018 e a Circular 3.924/2018, que estabeleceram as condições pelas quais as instituições financeiras podem realizar operações de crédito amparadas em recebíveis, bem como as obrigações das credenciadoras nesse contexto.

Em todos os casos, obrigam-se entidades reguladas a disponibilizar o acesso a serviços, sem especificar como nem por quanto, deixando essa discussão para o mercado. Evidente que todas as negociações se submetem às restrições já previstas em lei, de não discriminação, não alavancagem de participação (leverage) e isonomia (na ótica regulatória).

Acesso a ativos e inovação

A descrição acima traz dois aspectos particularmente importantes para o debate atual no mercado financeiro.

Primeiramente, o BCB não entrou na discussão sobre “verticalização”, em que pese o tema venha sendo desvirtuado em debates sobre vários mercados que não apenas o de pagamentos. Corretamente, passou-se diretamente para uma discussão de acesso a ativos.

A diferença é enorme. Na discussão geral de “verticalização”, hoje distorcida, o que se avalia (ou se deveria) é se o fato de um player ser dono de ativos ao longo da cadeia efetivamente provocaria distorção competitiva no mercado, levando à necessidade de separação estrutural ou disciplinamento das condições negociais entre as partes.

Na discussão de acesso a ativos, o debate é outro. Se não há dominância – caso de todo o segmento financeiro doméstico – e existe intensa possibilidade de inovação e incidência de custos transacionais (integração, coordenação, riscos etc.), garantir a possibilidade de acesso a ativos ao invés de imiscuir-se em discussões sobre propriedade e forma de relacionamento entre partes é o cenário ideal. De um lado, permite-se que os agentes tomem decisões sobre a melhor forma de atuar, inclusive investindo em mercados correlatos, podendo assim internalizar custos de transação e otimizar receitas em plataformas, além de buscar alternativas sobre como as soluções são apresentadas aos clientes. De outro, garante-se que, em paralelo, outros agentes possam montar negócios concorrentes distintos, não tendo que investir em todos os elos da cadeia para viabilizá-los e permitindo que o desenho de produtos se altere à medida que o mercado vai amadurecendo.

Essa combinação de liberdade de atuação e baixas barreiras à entrada é essencial para que o processo de inovação e destruição criativa ocorra com vigor. Tal percepção está em linha com o discurso do atual governo tanto para o mercado financeiro, em particular, quanto para a economia como um todo.

Preço e inovação

O segundo ponto que a agenda do Open Banking/Payments suscita refere-se à liberdade de precificação. Não basta haver a obrigação de integração, sendo essencial que essa seja eficiente em termos de segurança, estabilidade e velocidade. Sem liberdade de precificação, a integração não surtirá os efeitos desejados em um mercado de risco elevado e decisões em tempo real – caso do mercado de crédito.

O que garante a qualidade não é uma definição regulatória, mas a existência de competição pelo serviço, que requer a capacidade de o cliente migrar para serviços melhores ou mais baratos. A regulação (ou autorregulação) deve entrar na definição tão somente de aspectos de conectividade (padrões de segurança mínimos, padrões de interoperabilidade etc.). A competição que se encarregue de expulsar agentes ineficientes.

Montar um padrão eficiente de operação de dados exige investimento. Que o digam as grandes empresas de tecnologia ou as áreas de tecnologia dos grandes bancos. Consequentemente, implicam percepções claras de retorno futuro para sua disponibilização e a criação de novas formas mais inteligentes de conectividade.

Trata-se de mercados com intensa inovação, em que o desenvolvimento de alternativas de conexão e de infraestruturas adequadas para as crescentes necessidades requer ousadia e assunção de risco. Por conseguinte, de expectativas de big prizes no futuro.

A antítese do que se quer com o Open Banking/Payments seria um equilíbrio de mercado em um formato cartorial, em que o acesso à informação é garantido, sem qualquer discriminação, mas que se materialize usando métodos absolutamente ultrapassados. Nesta indústria, dado seu dinamismo, métodos ultrapassados podem emergir em poucos anos se a pressão competitiva por inovação cessar.

Por isso, é essencial não confundir obrigação de acesso com gratuidade. Alegar que, havendo obrigação legal, o serviço de integração se configuraria como custo regulatório, devendo ser diluído na atividade de origem, põe em risco um dos objetivos centrais do Open Banking/Payments.

Se considerado custo regulatório, o custeio desse investimento se daria entre os serviços do mercado de origem (das credenciadoras). Ao fazê-lo, se estaria ignorando as eventuais externalidades positivas desse investimento no mercado de destino da informação (no caso, o mercado de crédito), levando a uma transferência inadequada de valores e a um subinvestimento face ao patamar ótimo na oferta do serviço.

Além disso, o incentivo das empresas credenciadoras nessa integração seria apenas pela minimização de custos. Dinamicamente, isso implicaria que apenas inovações que reduzam custo devessem ser implementadas, desincentivando inovações em melhoria dos serviços pelos agentes econômicos justamente em um contexto em que inovações disruptivas estão pipocando em todo mundo.

Ainda, tratando-se de um mercado dinâmico, que será submetido a um intenso processo de unbundling propiciado pelo Open Banking/Payments, a sinalização de que diferentes serviços poderão ter sua cobrança vetada pode criar custos desnecessários para inovação. Principalmente, considerando-se a ampla disponibilidade dos agentes deste segmento a correr riscos e a investir. Hoje, há algumas dúzias de investimentos em plataformas de open banking/payments em curso, outras centenas de entradas em instituições de pagamento, sociedades de crédito direto e afins. Criar qualquer risco nesse contexto dinâmico seguramente terá efeitos líquidos negativos para a sociedade.

Finalmente, porque a imposição de quaisquer padrões de preço relativos (no caso, preço zero) em certos elos da cadeia implica desincentivar artificialmente negócios que integrem esses elos. Sobretudo, em um contexto em que as empresas (muitas entrantes) estão testando novas formas de combinar soluções e integrar, por exemplo, pagamentos e crédito, crédito e serviços, ou pagamentos e controles.

Por tudo isso, é excepcional para o país que a iniciativa de Open Banking/Payments avance. E mais ainda, que se impulsione um sistema eficiente de integração eletrônica do sistema financeiro. Isso vai seguramente resultar em uma pressão competitiva saudável para o mercado, não apenas de pagamentos e crédito, mas de soluções adjacentes para empresas e pessoas.

Todavia, para que isso funcione, é essencial que as regras estejam claras e que se mantenha a liberdade dos agentes em termos de preços pelos seus próprios ativos (e ressalve-se a propriedade). Até porque estamos tratando de um mercado em ebulição, em que novas soluções surgem a uma velocidade difícil de acompanhar, e nos quais externalidades e custos de transação são enormes. Excesso de regulação, medidas que fixem artificialmente preços relativos ou que impeçam combinações de ativos tem que ser tratadas como uma enorme exceção.

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i Comunicado n. 33.455, de 24 de abril de 2019.


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