Opinião e Análise

Flávio Marques Prol

Eduardo Spanó

Softwares livres ou de código aberto<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> são fundamentais para solucionarmos vários dos desafios da gestão pública, em diferentes áreas, de forma colaborativa e eficiente. Os exemplos são diversos e conhecidos por quem vive a realidade da administração pública ou próximo dela.
Alguns que rapidamente vêm à mente são a ampla disseminação do WordPress, que permitiu a várias administrações a divulgação de informações e o uso de ferramentas digitais de participação social antes inacessíveis<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>; o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/software">software</a> de gestão educacional chamado i-Educar, catalogado pela iniciativa <a href="https://code.iadb.org/pt/ferramentas/i-educar">Código para o Desenvolvimento do Banco Interamericano de Desenvolvimento</a> e adotado em dezenas de administrações públicas municipais para viabilizar diversos dos processos estruturais de secretarias de educação; por fim, a adoção do Sistema Eletrônico de Informações (SEI), que, ainda que não seja aberto<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>, usou sua mesma lógica para revolucionar o governo federal e vários governos municipais e estaduais que o adotaram, reduzindo custos e gerando eficiências<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. Apesar dessas vantagens, o mito de que por serem livres ou abertas essas soluções são gratuitas ameaça o pleno desenvolvimento dessas soluções em favor da administração pública e, no limite, da própria sociedade.
Softwares em código aberto têm como grande benefício a autonomia e eficiência que trazem para o gestor público. Muitos dos problemas da gestão são recorrentes em órgãos públicos e poderiam ser resolvidos por um único produto. Essas necessidades muitas vezes não são atendidas por softwares de mercado e, mesmo quando atendidas, podem gerar dependência dos fornecedores, o que afasta alguns gestores. Por outro lado, o desenvolvimento interno de sistemas pela administração é muito custoso. O software em código aberto é a saída para esse dilema. Melhor ainda: quando há uma comunidade ativa para desenvolvimento e suporte do software, diferentes desenvolvedores podem colaborar na evolução das soluções para resolver problemas localmente, mas que podem gerar benefícios para diversos outros usuários da mesma solução. Obviamente, para que isso ocorra, é importante que a colaboração seja organizada para beneficiar a comunidade de usuários da solução como um todo.
A despeito da importância dessas soluções, há pelo menos um mito a respeito de softwares livres ou de código aberto que ameaça o desenvolvimento de todo o seu potencial: o de que, por serem abertos ou livres, a implementação dessas soluções é ou, pior, deveria ser gratuita e sem custos para a administração. Tanto da perspectiva de quem planeja a implementação dessas soluções, como principalmente para órgãos de controle, esse mito ignora as condições necessárias para o desenvolvimento de ecossistemas de código aberto saudáveis e serviços fundamentais para a boa implementação de softwares na realidade da administração.
Nesse sentido, vale partir da referência da Public Digital<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>, consultoria britânica fundada pelos responsáveis pelo caso de referência de governo digital no Reino Unido, que tratam de quatro elementos para uma boa implementação de soluções de softwares livres ou de código aberto: (i) a existência de uma política pública intencional para tanto, (ii) a força do ecossistema de fornecedores das soluções, (iii) as capacidades internas da administração e (iv) a intenção de manter a sustentabilidade das soluções.
Nesse contexto, devemos reconhecer que a implementação de um software livre não é sempre gratuita. Muito pelo contrário, desde discussões simples como a instalação do software, até questões mais importantes como a formação de gestores, a manutenção do sistema em servidor próprio ou de terceiro, o desenvolvimento de eventuais adaptações para adequação ao contexto local e fornecimento de suporte técnico podem e devem existir para uma boa e adequada implementação de softwares livres na administração pública.
É claro que a administração pública sempre pode tentar internalizar esses custos, mas isso exige alta capacidade administrativa, boa infraestrutura de tecnologia de informação e capacidade técnica para absorver o conhecimento necessário para implantar, manter e evoluir a solução que será implementada. Nem sempre isso está disponível, em especial em pequenos municípios, que constituem mais de 90% dos municípios do país.
O caminho disponível para a maioria das administrações para o uso efetivo de softwares em código aberto é a realização de contratações justamente pela impossibilidade de internalização dos custos. A contratação de serviços em nuvem como primeira opção foi uma diretriz da política de serviços digitais do Reino Unido e também é recomendado pelo <a href="https://www.gov.br/governodigital/pt-br/transformacao-digital/10passos">governo federal</a>. Não faz sentido um município pequeno priorizar gastos para ter um servidor interno, passível de riscos e custos de diversas naturezas, e ignorar as vantagens das soluções em nuvem. Mas mesmo quando algumas administrações chegam até aqui e concluem que vale contratar soluções dessa natureza, muitas vezes surgem dúvidas sobre como fazer essas contratações da melhor forma.
Um ponto central é a possibilidade de, a partir de um planejamento bem realizado que identifique o potencial do uso de uma determinada solução em código aberto para algum desafio enfrentado pela administração, desenhar a contratação para que diferentes fornecedores possam competir pelo fornecimento daquela solução. Infelizmente, pela falta de clareza de que a solução em código aberto não se confunde com seu ecossistema de fornecedores, ainda é comum que tais especificações passem a falsa impressão de direcionamento.
A superação do mito da gratuidade das soluções em código aberto e o reconhecimento da eficiência e autonomia que podem trazer para a administração justificam a compra focada em uma solução específica, selecionada de maneira justificada pela administração. E para que o uso das soluções seja efetiva, essa compra deve avaliar a necessidade de contratação não somente de serviços de implantação e sustentação do sistema, como também do treinamento, eventual redesenho de processos internos da secretaria, suporte técnico e evolução do sistema, a depender do que for necessário para o contexto específico do órgão. O aprimoramento desses tipos de contratação é essencial para o desenvolvimento de soluções e de ecossistemas de código aberto que exerçam seu potencial na resolução dos inúmeros problemas enfrentados pela gestão pública.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Apesar de reconhecermos a diferença entre softwares livres e softwares em código aberto, neste texto usaremos as expressões de forma indistinta.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> O projeto Pensando o Direito do Ministério da Justiça, por exemplo, usava WordPress para disponibilização de conteúdo online e para a realização de consultas públicas, como a discussão sobre regulamentação sobre o Marco Civil da Internet.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> O SEI é um sistema de processo administrativo eletrônico desenvolvido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região. O código do SEI é licenciado por meio de acordos de cooperação técnica entre órgãos públicos e tem sido disseminado de forma bastante ampla. No governo federal, estabeleceu-se um desenho de governança bastante efetivo, que permitiu a colaboração na evolução da solução, similar ao que acontece em comunidades de código aberto. Porém o código em si não foi licenciado em uma licença aberta, o que permitiria mais liberdade para a difusão da solução, sem precisar passar pela etapa burocrática de assinaturas de acordos de cooperação, o que tem sido apontado por alguns municípios como uma barreira para adoção do processo eletrônico com uso do SEI.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Além de soluções específicas, também poderiam ser mencionadas iniciativas de abertura de códigos desenvolvidos com recursos públicos, como o Public Money, Public Code (disponível em: <a href="https://publiccode.eu/">https://publiccode.eu/</a>, último acesso em 27 de outubro de 2022), Pátio Digital da Secretaria Municipal de Educação de São Paul (disponível em: <a href="https://patiodigital.sme.prefeitura.sp.gov.br/codigosabertos/">https://patiodigital.sme.prefeitura.sp.gov.br/codigosabertos/</a>, último acesso em 27 de outubro de 2022 ), entre tantos outros.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Public.Digital. (2021). Open source in government: Creating the conditions for success. Disponível em:  <a href="https://assets.public.digital/Open_Source_Exec_Summary.pdf">https://assets.public.digital/Open_Source_Exec_Summary.pdf</a> (último acesso em 27 de outubro de 2022)

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