Opinião e Análise

Laura Arantes

Mateus Bernardes

Gustavo Luz

Flávio Marques Prol

As compras públicas podem ser <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/compras-publicas-para-inovacao-e-risco-tecnologico-21052019">instrumento valioso</a> para a execução de políticas públicas de inovação. No Brasil, a Lei 10.973/2004, conhecida como Lei de Inovação, reconhece esse valor com mais força desde 2016, quando foi alterada para criar medidas de estímulo a empresas e à ciência e tecnologia. Dificuldades diversas relacionadas ao arcabouço jurídico de licitações, às compras públicas e às definições da encomenda tecnológica, tipo específico criado na Lei de Inovação, <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/os-riscos-na-utilizacao-das-encomendas-tecnologicas-18082020">prejudicaram</a> compras públicas de inovação até os dias de hoje, com poucas exceções. Atualmente, o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 146/2019, o Marco Legal das Startups (MLS), <a href="https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/fronteiras-concorrencia-regulacao/chance-de-ouro-para-inovacao-no-brasil-26112020">abre uma nova porta</a> para avançarmos com o uso do poder público de compra para promoção de inovações. Após ter sido aprovado na Câmara dos Deputados em dezembro passado, e no Senado, em fevereiro de 2021, o projeto retornou para a Câmara para análise terminativa. Sua aprovação pode significar um avanço significativo para diversos setores empreendedores do país.
As modificações de 2016 da Lei de Inovação tentaram promover compras públicas para a inovação por meio da figura da <a href="https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/boas-praticas-na-utilizacao-das-encomendas-tecnologicas-08092020">encomenda tecnológica</a>, espécie de compra pública que dispensa certame licitatório para “realização de atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação que envolvam risco tecnológico, para solução de problema técnico específico ou obtenção de produto, serviço ou processo inovador” (art. 20 da lei). A peculiaridade das encomendas tecnológicas, em oposição às compras públicas tradicionais, é a possibilidade de contratação a partir de um problema técnico, e não da descrição precisa do que se vai contratar, além disso da previsão do risco de a solução tecnológica não ser obtida em sua totalidade (o que é chamado de risco tecnológico). Portanto, contrata-se o esforço empregado para o resultado almejado, contando que esse pode não lograr sucesso.
<a href="https://conteudo.jota.info/poder-contato"><img class="size-medium wp-image-292717 aligncenter" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2021/01/jota-pro-poder.jpg" alt="" width="688" height="688" /></a>
O risco tecnológico, de acordo com o Decreto Federal nº 9.283/2018, é a “possibilidade de insucesso no desenvolvimento de solução, decorrente de processo em que o resultado é incerto em função do conhecimento técnico-científico insuficiente à época em que se decide pela realização da ação”. Ou seja, o risco tecnológico equivale à incerteza da possibilidade de uso efetivo da tecnologia para uma finalidade específica almejada. Um bom exemplo é encontrado em situações relacionadas ao desenvolvimento de vacinas para doenças novas: embora haja conhecimento científico e tecnológico sobre vacinas, diante de uma nova doença, não se sabe se a tecnologia existente será suficiente para desenvolvimento de uma vacina efetiva contra a doença - é importante salientar que esse <a href="https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/190116_encomendas_tecnologicas.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">não é o único exemplo</a> de risco tecnológico.
Dada a exigência legal de risco tecnológico para uso de compras públicas para inovação, <a href="https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/191105_nt_53_diset.pdf" target="_blank" rel="noopener noreferrer">restringiu-se</a> a capacidade de que órgãos da Administração Pública conseguissem incorporar soluções inovadoras em suas rotinas administrativas. Isso não é necessariamente ruim: a exigência de risco tecnológico diferencia compras grandiosas e relevantes que envolvam pesquisa e desenvolvimento de produtos de compras corriqueiras. Contudo, a impossibilidade de usar compras públicas para inovação faz com que o país desperdice potencial para promover a descoberta e implementação de alternativas inovadoras que não necessariamente envolvam risco tecnológico, como parece já ser a prática internacional [1].
É nesse contexto que são bem vindas as regras do projeto do MLS que permitem ao Poder Público contratar de forma mais inteligente e dessa forma estimular a economia da inovação e o Estado Empreendedor [2] no Brasil. Indo além de medidas de incentivo ao ambiente de negócios de startups, busca-se também estabelecer princípios e diretrizes à atuação da administração pública e criar uma modalidade de licitação e um regime próprio de contratação de soluções inovadoras pelo Poder Público.
O MLS inova em duas principais frentes na discussão de compras públicas de inovação: (i) cria um regime especial de licitação, que mescla regras gerais previstas na Lei 8.666/1993 com regras próprias aplicáveis apenas ao processo de seleção de soluções inovadoras a serem contratadas pelo Estado (artigo 13 do MLS); e (ii) prevê uma nova modalidade de contrato administrativo, chamado Contrato Público para Solução Inovadora – CPSI (artigo 14 do MLS).
Entre as regras específicas do regime especial, merecem destaque:
(i) a possibilidade de restringir a participação na licitação apenas às startups;
(ii) a dispensa de descrição prévia de soluções técnicas no edital, permitindo-se a delimitação do escopo a partir de problemas e resultados esperados, como nas melhores práticas de inovação;
(iii) os critérios de julgamento das propostas por comissão especial, que devem incluir potencial de resolução da proposta, seu grau de desenvolvimento, viabilidade e maturidade do modelo, viabilidade econômica, demonstração comparativa de custo-benefício e da economia gerada à Administração Pública, não podendo levar-se em conta, de forma isolada, o preço indicado;
(iv) a possibilidade de seleção de mais de uma proposta, desde que previsto um limite no edital; e
(v) a faculdade de a Administração Pública, mediante justificativa expressa e sob determinadas condições, aceitar um preço superior ao inicialmente estimado com base em análise de custo-benefício.
A grande diferença em relação à encomenda tecnológica da Lei de Inovação é que, na proposta do MLS, não há necessidade de comprovar risco tecnológico para a Administração contratar de acordo com as melhores práticas de inovação: a partir de descrição de problemas e resultados esperados, sem estar atrelado a uma métrica específica de menor preço, necessariamente.
<blockquote class="jota-article__eye">A partir do regime especial de licitação, o MLS prevê que a Administração pode celebrar o CPSI com a empresa vencedora, um instrumento notadamente mais adequado e favorável à contratação de inovação pelo poder público.</blockquote>
Três exemplos ilustram a busca pela inovação no CPSI: a centralidade da estipulação de metas, que denotam foco em resultados e flexibilidade de meios para alcançá-los, o que constitui premissa necessária de processos inovadores; a discricionariedade de definição, caso a caso, de quem será o titular dos direitos patrimoniais sobre as criações resultantes da contratação, permitindo que os particulares, a juízo da Administração Pública, participem dos resultados da exploração comercial do objeto da licitação; a possibilidade de contratação direta de fornecimento da solução ou do produto, após o período de 2 (dois) anos de CPSI, caso a solução seja benéfica à Administração. Em suma, o CPSI é mais flexível quanto à distribuição de riscos e de benefícios oriundos da contratação, propiciando a apresentação de propostas inovadoras em licitações públicas e sua incorporação pelo Estado.
A contratação pública é elemento central de uma política de inovação do lado da demanda. Devido ao seu grande poder de compra, os governos podem direcionar a procura por inovação, influenciando, assim, a difusão de inovações de forma mais ampla. O MLS tem potencial para destravar compras de inovação em diversos setores, como saúde e educação, entre outros.
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O episódio 53 do podcast Sem Precedentes discute ações sobre a Lei de Segurança Nacional, que tem sido usada em inquéritos contra críticos de Bolsonaro. Ouça:
https://www.youtube.com/watch?v=1062owtx9o4
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[1] MAZZUCATO, Mariana; SEMIENIUK, Gregor. Public financing of innovation: new questions. 1ª edição, vol. 33, Oxford Review of Economic Policy: 2017.
[2] Ver: MAZZUCATO, Mariana. O Estado empreendedor: Desmascarando o mito do setor público vs. setor privado. Portfolio-Penguin, 2014.

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JOTA

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