Opinião e Análise

Vinicius Marques de Carvalho

Lucas Colacino

Felipe Chieregato Gretschischkin

Em dezembro de 2016, a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) passou a permitir que as companhias áreas brasileiras cobrassem em separado pela bagagem despachada<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote1sym" name="sdfootnote1anc">1</a>. A decisão da agência foi objeto de ampla controvérsia e tanto críticos quanto defensores alegam que ela pode beneficiar o consumidor. Os efeitos da medida, contudo, ainda carecem de análise mais cuidadosa.
Tão logo foi publicada, a Resolução foi alvo de críticas da sociedade civil, como por parte do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (“Idec”)<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote2sym" name="sdfootnote2anc">2</a> e do próprio poder legislativo, por meio do Projeto de Decreto Legislativo nº 89/2016, de autoria do Senador Humberto Costa (PT/PE), que visa “revigorar as normas anteriores pertinentes ao contrato de transporte aéreo de passageiros, no que tange a bagagens despachadas”<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote3sym" name="sdfootnote3anc">3</a>. Para além da disputa política, a resolução também foi alvo de uma intensa disputa judiciária.
O Ministério Público Federal (MPF), em vários estados, ajuizou Ações Civis Públicas com o objetivo de suspender e revogar a medida, o que inicialmente foi deferido por alguns magistrados. Após a intervenção do Superior Tribunal de Justiça (STJ)<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote4sym" name="sdfootnote4anc">4</a>, o Juiz Federal Alcides Saldanha Lima da 10ª Vara/CE revogou a suspensão da medida, que entrou em vigor a partir de abril de 2017.
Apesar de possuírem opiniões divergentes a respeito da bagagem despachada, Ministério Público Federal, ANAC e o Judiciário sustentam suas posições em torno de uma preocupação em comum: a defesa dos interesses do consumidor.
Do lado do MPF, a cobrança pela bagagem não ensejaria em “compromisso público de compensar a supressão de direitos hoje assegurados aos consumidores, como redução de tarifas hoje praticas ou outras medidas”. O MPF alegou ainda que, em todas as consultas públicas realizadas pela ANAC, a sua posição foi no sentido de que a supressão da franquia de bagagem não traz qualquer benefício do consumidor<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote5sym" name="sdfootnote5anc">5</a>. 
Do lado dos defensores da medida, a Agência argumenta que os preços da bagagem irão cair, beneficiando os consumidores que viajam costumeiramente sem bagagem despachada, que representariam aproximadamente 35% do número total de passageiros.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote6sym" name="sdfootnote6anc">6</a> O Magistrado que revogou a suspensão apresentou argumento semelhante, alegando que o transporte de bagagem é contrato acessório ao contrato de transporte de passageiros e que a decisão da ANAC apenas explicitou o que já existiria na regulação de contratos de transporte do Código Civil. Além disso, afirmou que, sendo a livre concorrência o princípio norteador da atividade econômica, “a desregulamentação [...] proporciona, estimula a abertura ao ingresso de novos atores no mercado, o que aumentará a oferta e ampliará a concorrência, trazendo inequívocos benefícios ao consumidor, se não imediatamente, seguramente a médio e longo prazo”.
Mas, afinal, em que consiste o benefício ao consumidor, utilizado como justificativa por MPF, ANAC e pelo Magistrado para posições tão díspares? Para responder de maneira satisfatória a essa pergunta, é interessante observarmos o que os elementos da experiência internacional e da teoria econômica nos trazem para responder à pergunta: a cobrança em separado das bagagens despachadas é benéfica ao consumidor?
O formato da cobrança estipulado pela ANAC é uma tendência internacional e uma requisição antiga das companhias aéreas brasileiras. Hoje, apenas poucos países ainda não adotam um sistema similar ao trazido pela Resolução nº 400/2017. Se observamos a questão sob a ótica da defesa da concorrência, a razão por trás da liberdade de cobrança pode ser resumida em ganhos de eficiência direcionados para os fornecedores do serviço e, ao menos em boa parte, para os consumidores.
A incidência de cobrança em separado de bagagens faz com que o consumidor pense duas vezes ao planejar as malas de sua viagem, evitando despachar bagagens. Assim, a medida estimula que as companhias possam reduzir custos, seja com despesas relacionadas ao extravio das malas ou ainda com redução do uso de combustível, responsável por pelo menos 26% do custo operacional<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote7sym" name="sdfootnote7anc">7</a>. Os espaços disponíveis poderiam ainda ser fonte de aumento de receitas com transporte de mercadorias e cargas, que já é prática comum entre as companhias. Além desses fatores, a Resolução permite uma nova possibilidade de rivalidade entre companhias, pois, além de competirem por preços de passagem, poderão disputar clientes via preços das taxas de despacho de bagagem.
Como resultado, a teoria econômica prediz que o preço médio das passagens aéreas sem bagagens despachadas deve cair a partir da medida.<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote8sym" name="sdfootnote8anc">8</a> Nos Estados Unidos, por exemplo, a cobrança por bagagem despachada foi iniciada em 2007 e alguns resultados relacionados aos preços já foram estimados<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote9sym" name="sdfootnote9anc">9</a>. Brueckner et al., (2014) encontram evidências empíricas que confirmam a teoria: cobranças de despacho de bagagem resultaram em menores preços para passageiros que viajam sem malas despachadas<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote10sym" name="sdfootnote10anc">10</a>. Henrickson and Scott verificam, a partir de dados do mercado americano entre 2005 e 2007, que a cada um dólar cobrado por bagagem despachada, há uma redução média de 0,24 centavos no preço da passagem aérea<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote11sym" name="sdfootnote11anc">11</a>.
Dados os resultados nos Estados Unidos, talvez fosse possível supor que o mesmo deveria ocorrer no Brasil. Por que, então, o noticiário recente evidenciou resultados diversos e contraditórios após a medida adotada pela ANAC?<a class="sdfootnoteanc" href="#sdfootnote12sym" name="sdfootnote12anc">12</a>
Em primeiro lugar, deve-se considerar o espectro da análise de resultados. Enquanto o estudo de Brueckner et al. pôde acompanhar dez anos de informações, os recentes levantamentos nacionais olharam apenas para alguns meses. O curto espaço temporal observado provavelmente contém sazonalidades e tendências específicas (flutuações que ocorrem em função da época do ano ou de períodos particulares, respectivamente). Em segundo lugar, deve-se ressaltar o comportamento tortuoso de passageiros e das companhias aéreas, pois tanto fornecedores quanto consumidores ainda não se adaptaram totalmente às novas regras. Assim, para que se possa analisar com segurança os resultados efetivos da medida, é preciso esperar que o setor se acomode à nova regulação e que novos dados, mais robustos e em uma série temporal mais significativa, possam ser analisados.
Além disso, não é possível desconsiderar as diferentes características dos mercados brasileiro e norte-americano. Enquanto nos EUA existe um vasto mercado consumidor e mais de vinte companhias aéreas, o Brasil, mesmo com o expressivo crescimento do número de passageiros na última década e meia, conta com mercado significativamente menor que o americano, com apenas quatro grandes companhias disputando o cenário nacional. Nesse contexto, é de se esperar que a rivalidade entre elas seja menos intensa, retardando o aparecimento dos resultados positivos. Adicionalmente, o freio do crescimento do mercado nacional de aviação, influenciado diretamente pela recessão dos últimos anos, limita os espaços para a entrada de novos atores e para a rivalidade. Uma eventual retomada do crescimento do PIB tem o potencial de impulsionar o setor e possibilitar a redução da média dos preços e o aumento da quantidade de voos ofertados.
Outra característica do mercado nacional de aviação civil que deve ser levada em conta envolve o perfil dos compradores de passagens aéreas. Uma parcela relevante dessa demanda se resume às pessoas jurídicas que possuem pouca sensibilidade em relação às pequenas alterações de preço (o que a teoria econômica denomina como demanda inelástica). Assim, o foco de qualquer análise de resultados deve ser em passagens destinadas aos viajantes de lazer, aqueles mais preocupados com alterações nos preços (o que consistiria em uma demanda elástica). Tendo essa relação em mente, a comparação deve acontecer entre passagens vendidas antes da regra vigente e passagens, sem o adicional de bagagem, já com a nova regra.
Há outras dimensões relevantes, para além da questão de preço, que necessitam ser consideradas em uma tentativa de contextualizar os impactos das medidas. Da perspectiva da infraestrutura aeroportuária, há um ponto relevante: o controle dos passageiros que, de boa-fé, não despacharão bagagens acima do limite regulamentar de peso. Para se averiguar tal questão, há de se fazer investimentos em pessoal e infraestrutura aeroportuária anteriormente não previstos no orçamento das companhias aéreas. Tal questão se relaciona a outra, um pouco mais abrangente – o hábito dos consumidores ainda não está compassado com a nova regulação. Culturalmente, tendemos a não “economizar” na bagagem e nas mudas de roupas, e sermos obrigados a fazê-lo pode parecer, à primeira vista, um ultraje.
Tais questões são de extrema relevância, e é papel do regulador observar atentamente os movimentos do setor e prezar pelo equilíbrio em suas medidas, visando a melhoria no serviço prestado, de maneira isonômica e eficiente. Munido de dados e acompanhando o mercado de maneira atenta, tais questões estruturais e operacionais poderão chegar a um equilíbrio, de modo a atingir um ponto ótimo envolvendo o bem-estar do consumidor e um ambiente competitivo e eficiente para as companhias brasileiras.
Nesse sentido, dado o devido espaço temporal e as particularidades mencionadas, a expectativa é que a análise de resultados provavelmente indicará redução de preços, pelo menos para passageiros de lazer sem bagagens despachadas. Assim, ao menos em teoria, o argumento de que a medida da ANAC reduzirá custos e possivelmente os preços das passagens é robusto. Por outro lado, como nos mostra o dito popular, na prática a teoria pode ser outra. Desse modo, resta saber se os estudos teóricos e as evidências internacionais encontrarão aderência na realidade nacional, possibilitando aquilo que é desejado por todas e todos: o benefício ao consumidor.
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<div id="sdfootnote1">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote1anc" name="sdfootnote1sym">1</a> Por meio da Resolução nº 400/2017, artigos 13 e 14, § 2º.
</div>
<div id="sdfootnote2">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote2anc" name="sdfootnote2sym">2</a> <a href="https://idec.org.br/especial/pagar-pela-bagagem">https://idec.org.br/especial/pagar-pela-bagagem</a>, acessado em 10.11.2017
</div>
<div id="sdfootnote3">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote3anc" name="sdfootnote3sym">3</a> <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/127828%20acessado%20em%2010.11.2017">https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/127828 acessado em 10.11.2017</a>. O PDL nº 89/2016 apresenta a seguinte justificativa para tanto: “A inovação pretendida pela ANAC fundamenta-se na ideia de implementação de liberdade às empresas aéreas para fixação de suas tarifas ao tornar o serviço de despacho de bagagem acessório e sujeito a normas de livre acordo com o passageiro. Elimina, assim, o direito à franquia de bagagem despachada. A redação que ora se impugna tem a estratégia de deixar ao talante da empresa de aviação precificar cada volume ou faixa de volume transportado. Em nenhum momento a ANAC garantira ao passageiro que as empresas de transporte aéreo assumiriam o compromisso público de efetiva redução de tarifas ou de outras medidas compensatórias. Isto posto, a Resolução da ANAC, no dispositivo atacado, representa um recuo grave para o direito do consumidor, no que tange a “bagagem despachada”, evidenciando restrição a direitos já estabelecidos, o que foge ao talante regulamentador da Agência”.
</div>
<div id="sdfootnote4">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote4anc" name="sdfootnote4sym">4</a> Trata-se do Conflito de Competência nº 151.550/CE, que definiu a 10ª Vara Federal Ceará como competente para julgar a questão
</div>
<div id="sdfootnote5">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote5anc" name="sdfootnote5sym">5</a> <a href="http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/regra-que-autoriza-cobranca-de-bagagem-pelas-empresas-aereas-e-ilegal-afirma-mpf">http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/regra-que-autoriza-cobranca-de-bagagem-pelas-empresas-aereas-e-ilegal-afirma-mpf</a>, acessado em 09.11.2017
</div>
<div id="sdfootnote6">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote6anc" name="sdfootnote6sym">6</a> A Anac citou o número no pedido de revogação da suspensão da Resolução nº 400/2017, que foi julgado procedente em decisão de 28.04.2017, no bojo do Processo nº 0805454-03.2017.4.05.8100, julgado pelo Juiz Federal Alcides Saldanha Lima da 10ª Vara/CE. 
</div>
<div id="sdfootnote7">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote7anc" name="sdfootnote7sym">7</a> <a href="http://estudio.folha.uol.com.br/brasil-que-voa/2017/05/1886629-preco-do-combustivel-de-aviacao-no-brasil-e-46-maior-do-que-nos-eua.shtml">http://estudio.folha.uol.com.br/brasil-que-voa/2017/05/1886629-preco-do-combustivel-de-aviacao-no-brasil-e-46-maior-do-que-nos-eua.shtml</a>
</div>
<div id="sdfootnote8">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote8anc" name="sdfootnote8sym">8</a> Brueckner et al., (2014).
</div>
<div id="sdfootnote9">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote9anc" name="sdfootnote9sym">9</a> SILVA, Eduardo Fernandez; GONÇALVES, Sandro Silva. A cobrança da bagagem despachada nas viagens aéreas: a quem interessa?. 2017.
</div>
<div id="sdfootnote10">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote10anc" name="sdfootnote10sym">10</a> Contudo, o preço cheio, isto é, com a inclusão de bagagem despachada, pode subir ou recuar se comparado com os preços vigentes antes da liberdade tarifária para malas (Brueckner et al., 2014).
</div>
<div id="sdfootnote11">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote11anc" name="sdfootnote11sym">11</a> HENRICKSON, Kevin E.; SCOTT, John. Chapter 8 Baggage Fees and Changes in Airline Ticket Prices. In: Pricing behavior and non-price characteristics in the airline industry. Emerald Group Publishing Limited, 2012. p. 177-192.
</div>
<div id="sdfootnote12">
<a class="sdfootnotesym" href="#sdfootnote12anc" name="sdfootnote12sym">12</a> O Valor, por exemplo, noticiou estudo da Associação Brasileira de Empresas Aéreas (ABEAR) que mostrava redução da tarifa média da aviação. Disponível em: <a href="http://www.valor.com.br/empresas/5128310/abear-tarifa-media-na-aviacao-pode-ficar-abaixo-de-r-300-este-ano">http://www.valor.com.br/empresas/5128310/abear-tarifa-media-na-aviacao-pode-ficar-abaixo-de-r-300-este-ano</a> . O Estadão, por sua vez, apresentou estudo da FGV e do IBGE que indicavam aumento no preço das passagens aéreas: <a href="http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,apos-cobranca-por-bagagem-preco-das-passagens-aereas-sobe-no-pais,70002041735">http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,apos-cobranca-por-bagagem-preco-das-passagens-aereas-sobe-no-pais,70002041735</a>.
</div>

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