Opinião e Análise

Rodrigo Pinto de Campos

A discussão sobre decretação de caducidade de concessões de serviços públicos não é nova. Mas tem uma característica que se repete com pontual fidelidade histórica: vem sempre em ondas, ao sabor de casos concretos que, por alguma razão, ganham tração, ocupam manchetes, inflamam redes e mobilizam tanto a sociedade em geral quanto o microcosmo dos iniciados na matéria.
Em momentos assim, é natural que certos atores institucionais, setores da imprensa e grupos de pressão da comunidade passem a bradar pela caducidade como se ela fosse um elixir mágico regulatório, uma panaceia instantânea capaz de curar o problema de uma concessionária inadimplente e de restabelecer a normalidade do serviço. O problema é que, como ocorre com todo remédio de uso excepcional, seu valor depende menos do entusiasmo com que é invocado e mais das condições objetivas para sua aplicação.
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Exatamente por isso, nos momentos de maior ruído, emerge a necessidade de colocar a bola no chão. É preciso revisitar os contornos jurídicos e regulatórios do instituto, sublinhar sua natureza extrema e, sobretudo, discutir como torná-lo menos etéreo e mais exequível, sem convertê-lo em instrumento de voluntarismo.
Em primeiro lugar, convém deixar claro que a caducidade foi concebida, na <a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm">Lei 8.987/1995</a>, como mecanismo extremo de extinção de contratos de concessão, cuja implementação, na realidade, sempre se mostrou difícil. Não se trata, portanto, de uma opção disponível para ser acionada quando a opinião pública demanda uma resposta rápida; trata-se de uma ferramenta jurídica cuja legitimidade depende do rito, da motivação e da robustez do suporte fático.
Tanto é assim que, paradoxalmente, a casuística a seu respeito é escassa, apesar da frequência com que o tema reaparece no debate público. Os fatores que conduzem a esta escassez são de diversas ordens, não raro concomitantes: (i) a necessidade de respeito a rito procedimental aberto, com etapas e prazos muitas vezes pouco explicitados, o que tende a alargar excessivamente a duração do processo e a elevar o custo decisório; (ii) a falta de condições de o Poder Concedente reassumir a prestação do serviço, por ter desmobilizado sua capacidade de atuação no setor envolvido; e (iii) o curto prazo remanescente até o termo final do contrato, circunstância que aumenta custos de transação, reduz exponencialmente a atratividade do ativo perante o mercado e, por esta razão, torna mais racional à Administração caminhar rumo à estruturação de novo certame licitatório, temporalmente atrelado ao advento original do termo contratual.
Mas como, então, fugir desta armadilha que, em muitos casos, inviabiliza na prática a decretação de caducidade de concessões? Uma resposta viável e adequada consiste em buscar benchmarks regulatórios já positivados em nosso ordenamento e capazes de serem replicados, com as devidas e eventuais adaptações, a outros setores de infraestrutura.
Nesse sentido, importa chamar a atenção para uma experiência regulatória recente e, ao que tudo indica, estruturante no âmbito das concessões rodoviárias federais. Trata-se da Resolução <a href="https://anttlegis.antt.gov.br/action/ActionDatalegis.php?acao=abrirTextoAto&amp;link=S&amp;tipo=RES&amp;numeroAto=00006063&amp;seqAto=000&amp;valorAno=2025&amp;orgao=DG/ANTT/MT&amp;cod_modulo=161&amp;cod_menu=7796">ANTT 6.063/2025</a>, que aprovou o quinto volume do chamado Regulamento de Concessões Rodoviárias — conhecido, no jargão setorial, como “RCR 5”.
Pois bem: o RCR 5 constrói uma disciplina detalhada do tema da caducidade, em torno do qual foi criado um conjunto normativo robusto, dotado de efetiva concretude, marcado pelo estabelecimento de indicadores de desempenho e standards cujo cumprimento objetivo se tornou mandatório para as concessionárias do setor, sob pena de disparar-se o gatilho regulatório do processo administrativo de caducidade — que, uma vez instaurado, tem seus ritos e prazos pormenorizadamente definidos.
Para além disso, há, ainda, um segundo ponto do RCR 5 que merece destaque, por enfrentar um dos gargalos mais práticos do tema: o “dia seguinte” da caducidade. A norma criou a figura da “concessão de transição”, pensada exatamente para regrar os casos em que, uma vez extinto antecipadamente um contrato vigente — por exemplo, em virtude de caducidade —, é deflagrado um novo procedimento licitatório e uma concessionária diversa assume temporariamente a gestão do ativo, por prazo determinado de até quatro anos.
Em vez de lançar o Poder Concedente no vazio operacional, cria-se uma ponte institucional para que a Administração tenha condições efetivas de modelar e realizar a licitação definitiva que marcará o futuro trespasse do ativo – com segurança, técnica e tempo.
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Esse desenho – caducidade com gatilhos objetivos e procedimento parametrizado, somada a um regime transitório de continuidade — oferece uma agenda que, em muitos outros setores, faz falta.
A adoção de normas dessa natureza tem toda condição de: (i) “desfulanizar” o debate, afastando percepções corriqueiras de que tal ou qual concessionária se beneficiaria de tratamento favorável de seu Poder Concedente; e (ii) construir um modelo jurídico-regulatório estável e previsível tanto para a decretação da caducidade quanto para a assunção da prestação do serviço de concessões estressadas, em regime de transição, reduzindo litigiosidade e elevando coerência decisória.
Se a caducidade é, por definição, instrumento excepcional, ela não pode permanecer envolta em improviso. É hora de impulsionar esta sistematização.

Caducidade em concessões: uma proposta de sistematização

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JOTA

Uma lição do RCR 5 da ANTT para além das rodovias