Opinião e Análise

Angélica Petian

A transição de um modelo de controle externo puramente sancionatório para um paradigma de consensualismo no Tribunal de Contas da União (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/tcu">TCU</a>) representa um dos marcos mais profundos do Direito Administrativo contemporâneo, impulsionado pela virada pragmática trazida pela Lei 13.655/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (<a href="https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm">LINDB</a>).
Essa nova perspectiva do Direito Público exige que a atuação dos órgãos de controle considere as dificuldades reais do gestor e as consequências práticas de suas decisões, superando o legalismo abstrato em favor da segurança jurídica e da eficiência administrativa.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
No âmago dessa transformação, a consensualidade emerge como ferramenta indispensável para o avanço da infraestrutura brasileira, setor historicamente marcado por insegurança jurídica e paralisações de investimentos. A natureza aberta e de longo prazo dos contratos de concessão pressupõe que tais avenças sejam incompletas por definição, sujeitas a áleas econômicas e variações fáticas que demandam repactuações estruturais ao longo de décadas.
É nesse cenário que a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (Secex-Consenso) do TCU assume papel protagonista, ao permitir que a administração e os particulares encontrem saídas técnicas para contratos em crise.
A legitimidade desse modelo é atualmente objeto de escrutínio no Supremo Tribunal Federal por meio da <a href="https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6990125">ADPF 1.183</a>, que questiona se o TCU estaria usurpando competências do Executivo ao participar da formatação dessas soluções. O argumento central dos críticos é que o TCU estaria atuando na elaboração de políticas públicas e dos contratos de infraestrutura, como coautor da decisão administrativa e no exercício de um controle prévio não previsto taxativamente no art. 71 da Constituição Federal.
Não nos coadunamos com esta leitura. Não há violação à separação de poderes, já que o TCU atua como um facilitador e não como o decisor substituto. Como a adesão ao procedimento consensual é voluntária por parte do Ministério e da concessionária, a autonomia do Poder Executivo permanece preservada.
A nosso ver, a consensualidade não retira a independência do controle, mas a qualifica. Em um Estado Democrático de Direito, o controle não deve ser um fim em si mesmo, mas um instrumento para a realização do interesse público. Se a solução negociada demonstra maior vantajosidade e economicidade em relação à alternativa sancionatória, ela atende aos princípios constitucionais da eficiência e da razoabilidade.
A alternativa à renegociação dos contratos em crise é seu encerramento antecipado, que acarreta custos transacionais vultosos, o risco de descontinuidade de serviços públicos essenciais, o retardamento de investimentos em infraestrutura e o pagamento de indenizações bilionárias por ativos não amortizados, o que fere o princípio da economicidade.
Atacar o consensualismo é intentar contra a evolução e fomentar a hiperjudicialização, que drena recursos públicos e privados. A melhor forma de proteger o interesse da coletividade é, muitas vezes, através de acordos que evitem a paralisia do Estado. Impedir o TCU de participar dessas mesas de negociação é forçar o retorno ao modelo formalista de controle que aponta o erro após o dano consolidado, em vez de colaborar na construção da solução jurídica viável.
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Portanto, ao chancelar repactuações que visem à continuidade do investimento e à otimização do serviço, o TCU não apenas cumpre seu papel fiscalizatório, mas atua como viabilizador do desenvolvimento nacional, reconhecendo que a manutenção qualificada do contrato, sob estrita observância do interesse público e da vantajosidade técnica, é o caminho mais célere e eficiente para a modernização do país.
A consolidação dessa visão consensualista, pautada nos artigos 20 e 26 da LINDB, é o que garante que o controle externo seja um aliado da boa governança, e não um obstáculo paralisante, transformando o Direito Público em um instrumento de realização de resultados sociais e econômicos tangíveis.

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JOTA

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