Opinião e Análise

Carolina Helena Coelho Antunes Fontes

Tainá Leandro

O Brasil gasta cerca de 9,6% do seu PIB com saúde. Dois terços dos gastos diretos das famílias nesse setor destinam-se à compra de medicamentos. Entre 2020 e 2023, o faturamento da indústria farmacêutica saltou de R$ 83 bilhões para R$ 128 bilhões, crescimento de 55%, mais do que o dobro da inflação acumulada no período. O número de unidades vendidas, porém, subiu apenas 13%. Esse quadro evidencia que os brasileiros estão pagando mais caro por medicamentos.
Diante desse cenário, a Secretaria de Reformas Econômicas do Ministério da Fazenda (SRE/MF) publicou, no âmbito do Procedimento de Avaliação Regulatória e Concorrencial (PARC), uma nota técnica sobre a Resolução CMED nº 2/2004<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, norma que estabelece os critérios de fixação de preços de medicamentos no Brasil. O documento merece atenção pelo diagnóstico que oferece: o modelo de preço-teto adotado há mais de vinte anos pode, paradoxalmente, estar distorcendo a concorrência no setor que deveria regular.
<a href="https://www.jota.info/produtos/saude?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_saude_q2&amp;utm_id=cta_texto_saude_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_saude&amp;utm_term=cta_texto_saude_meio_materias">Com notícias da Anvisa e da ANS, o JOTA PRO Saúde entrega previsibilidade e transparência para empresas do setor</a>
<h2>O modelo brasileiro de preço-teto</h2>
Desde a Lei nº 10.742/2003, caroo Brasil adota um sistema de preços máximos para medicamentos, operado pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/CMED">CMED</a>). Para cada apresentação de cada produto, a CMED fixa três parâmetros: o Preço-Fábrica (PF), o Preço Máximo ao Consumidor (PMC) e o Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG). Nenhuma empresa pode comercializar medicamentos no país sem que esses valores sejam publicados e autorizados.
O problema não está no modelo em si. Regimes de preço-teto são amplamente utilizados, para mitigar falhas de mercado, como alta concentração de mercados farmacêuticos, assimetria de informação e barreiras à entrada relevantes. A questão apontada pelo PARC é outra: a própria metodologia de cálculo do preço de entrada acaba gerando, de forma recorrente, tetos diferentes para medicamentos enquadrados na mesma categoria regulatória e clinicamente idênticos.
Dois genéricos com o mesmo princípio ativo, a mesma concentração e a mesma forma farmacêutica podem ter preços-fábrica autorizados com diferenças de até 80%. A razão é o momento de entrada no mercado: quem chegou em contexto cambial desfavorável ou diante de um comparador de preço diferente, recebeu um teto menor e o carrega indefinidamente.
<h2>O paradoxo do desconto hospitalar</h2>
Essa assimetria seria apenas uma curiosidade regulatória não fossem as particularidades do canal hospitalar privado. Nesse mercado, os hospitais adquirem medicamentos por valores negociados junto a laboratórios e distribuidores, mas são reembolsados pelas operadoras de planos de saúde (OPS) usualmente com base na tabela CMED, prática consagrada ao longo dos anos, ainda que a própria CMED tenha tentado restringi-la desde 2009. A diferença entre o preço de aquisição e o valor reembolsado representa, na prática, a margem dos hospitais.
Esse arranjo cria um incentivo perverso. Em vez de privilegiar o medicamento de menor preço absoluto, os hospitais passam a preferir aqueles com maior desconto negociado com o fornecedor, o que costuma beneficiar os laboratórios com teto mais alto.
Os dados apresentados pela SRE confirmam essa dinâmica com exemplos concretos. No caso da solução eletrolítica com glicose, medicamento de uso hospitalar exclusivo, a empresa com preço-teto cerca de 60% mais alto do que a concorrente detinha dois terços do volume vendido e quase 80% do faturamento do segmento, apesar de praticar preço médio 17% superior ao da rival. Os dados das OPS reforçam o padrão: os valores reembolsados para medicamentos oncológicos superaram consistentemente em 25% a 40% os preços de aquisição pelos hospitais, aproximando-se dos Preços-Fábrica máximos da CMED.
<h2>A defesa da concorrência em mercados regulados</h2>
O caso analisado no PARC ilustra que nem toda distorção concorrencial decorre de condutas empresariais. A vantagem competitiva observada na venda de medicamentos para o canal hospitalar não decorre de acordos entre laboratórios, práticas de exclusividade, discriminação ou de alguma outra conduta prevista na Lei n° 12.529/2011, a Lei de Defesa da Concorrência (LDC). Ela emerge do próprio desenho da política regulatória que, em sentido inverso ao pretendido, cria em alguns cenários vantagens competitivas artificiais para determinados agentes.
Esse ponto é relevante porque, diante de preços elevados, não é incomum que o debate público recaia sobre o papel da defesa da concorrência. Porém, não cabe às autoridades antitruste atuar no controle de preços. Não é competência do Cade definir qual preço seria excessivo ou qual seria o preço “justo” de um medicamento. À autoridade de defesa da concorrência compete assegurar que o processo competitivo funcione adequadamente, reprimindo condutas que eliminem ou restrinjam a rivalidade entre agentes econômicos por meio de práticas exclusionárias.
Em setores regulados, regulação e defesa da concorrência exercem funções distintas, mas complementares. É pacífico que o Cade detém plena competência para investigar e punir empresas reguladas que pratiquem condutas lesivas à concorrência. O regulador, por sua vez, define os parâmetros dentro dos quais essa concorrência deve operar. Quando as distorções competitivas decorrem do comportamento das empresas, cabe ao Cade reprimi-las nos termos da LDC.
Quando, porém, decorrem do próprio desenho das regras do mercado, o caminho adequado é o aperfeiçoamento do marco regulatório. Nesses casos, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência pode atuar por meio de instrumentos de advocacia da concorrência, com vistas a promover ajustes normativos que reduzam distorções e fortaleçam o ambiente competitivo.
E é esse debate que o PARC busca fomentar. Ao analisar os efeitos concorrenciais da metodologia de definição de preços-teto pela CMED, o PARC contribui para identificar incentivos regulatórios que podem produzir resultados contrários aos objetivos da política pública.
A SRE/MF é cuidadosa em não propor solução simplista. Indica a necessidade de equalizar progressivamente os preços-teto aplicáveis a medicamentos idênticos, de modo a eliminar vantagens competitivas artificiais. Adverte, no entanto, que a mera equalização dos preços-teto ao nível mais alto, a solução aparentemente mais óbvia, seria contraproducente: elevaria os custos assistenciais das operadoras, pressionaria os prêmios dos planos de saúde e geraria margens adicionais para fabricantes sem qualquer ganho para o paciente.
Além disso, tomar o maior teto como parâmetro de equalização poderia provocar efeitos indesejados em mercados que hoje não sofrem esse impacto, como as compras públicas e as vendas em farmácias.
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<h2>Conclusão</h2>
Qualquer revisão normativa precisa ser cuidadosamente desenhada, de modo a garantir previsibilidade e coerência regulatória. No mercado farmacêutico, o desafio é equilibrar a proteção ao acesso a medicamentos com o fortalecimento da concorrência, ampliando o número de ofertantes, incentivando a inovação e contribuindo para a redução de custos tanto para as famílias quanto para os sistemas público e suplementar de saúde.
A advocacia da concorrência cumpre papel essencial ao identificar distorções produzidas pelo próprio desenho das regras de mercado e contribuir para seu aperfeiçoamento. Em um setor em que os preços pressionam os custos dos sistemas público e suplementar de saúde, aperfeiçoar o desenho da regulação é também uma forma de promover concorrência e ampliar o acesso da população a medicamentos.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria de Reformas Econômicas. Procedimento de Avaliação Regulatória e Concorrencial (PARC): análise da Resolução CMED nº 2/2004. Disponível em: <a href="https://www.gov.br/fazenda/pt-br/composicao/orgaos/secretaria-de-reformas-economicas/parc/documentos/parc_cmed.pdf/view">https://www.gov.br/fazenda/pt-br/composicao/orgaos/secretaria-de-reformas-economicas/parc/documentos/parc_cmed.pdf/view</a> .

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JOTA

Análise sobre resolução da CMED revela que modelo brasileiro pode, paradoxalmente, distorcer concorrência no mercado

Regulação de preços de medicamentos: quando o teto vira vantagem competitiva

Análise sobre resolução da CMED revela que modelo brasileiro pode, paradoxalmente, distorcer concorrência no mercado