Opinião e Análise

Carolina Helena Coelho Antunes Fontes

Tainá Leandro

O <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/congresso-nacional">Congresso Nacional</a> tem nas mãos uma das decisões mais complexas da política econômica brasileira dos últimos anos: definir se – e como – o Estado deve regular, de forma preventiva, as grandes plataformas digitais. O <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2562481">PL 4.675/2025</a>, enviado pelo Poder Executivo em setembro de 2025 e cujo relator, deputado Aliel Machado (PV-PR), apresentou substitutivo no último mês de julho<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, é o epicentro desse debate.
No entanto, há um aspecto central que tem ficado em segundo plano: mesmo que se decida que a regulação é necessária no contexto brasileiro, ainda há muito a definir sobre as condições para que ela funcione na prática.
<a href="https://www.jota.info/produtos/poder?utm_source=cta-site&amp;utm_medium=site&amp;utm_campaign=campanha_poder_q2&amp;utm_id=cta_texto_poder_q2_2023&amp;utm_term=cta_texto_poder&amp;utm_term=cta_texto_poder_meio_materias">Conheça o JOTA PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transparência e previsibilidade para empresas</a>
Para responder a isso, vale olhar para quem já está mais avançado. A União Europeia, com o Digital Markets Act (DMA), e o Reino Unido, com o Digital Markets, Competition and Consumers Act (DMCC), são as experiências mais próximas do modelo discutido no Brasil. Elas oferecem lições tanto sobre o conteúdo das obrigações a serem impostas às plataformas como sobre as capacidades institucionais necessárias à sua efetividade.
<h2>De ex post para ex ante: uma mudança maior do que parece</h2>
O PL 4.675/2025 parte de uma mudança de paradigma. Hoje, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/cade">Cade</a>), a quem se propõe atribuir a implementação da nova regulação, atua principalmente depois que uma conduta anticompetitiva aconteceu — investiga, decide sobre a adoção de medidas preventivas, negocia compromissos de cessação e, quando comprovada uma infração, sanciona.
É a chamada atuação ex post. O PL propõe acrescentar a essa lógica um modelo regulatório preventivo: obrigações previamente estabelecidas para determinados agentes de relevância sistêmica, que valem independentemente de uma prática concreta a ser investigada. Uma atuação ex ante.
Isso não elimina o papel dos instrumentos tradicionais do antitruste, que continuam essenciais nos mercados digitais, inclusive para lidar com práticas novas e situações dificilmente antecipáveis pelo legislador. Mas atribui ao Cade uma função substantivamente diferente das que já exerce.
A autoridade reúne atributos importantes para assumir essa nova responsabilidade, como experiência em investigações concorrenciais, autonomia institucional, corpo técnico qualificado e conhecimento acumulado sobre esses mercados. Ainda assim, serão necessárias capacidades específicas e adicionais.
É natural que o PL concentre atenções em questões como a dinâmica dos mercados digitais, interoperabilidade, portabilidade de dados, transparência, liberdade de escolha e tratamento não discriminatório. Afinal, as escolhas feitas pelo legislador repercutirão sobre a economia como um todo, afetando não apenas as big techs, mas todo o ecossistema de empresas, desenvolvedores e consumidores que com elas interagem, delas dependem ou com elas concorrem. Assim, além do conteúdo das obrigações que poderão ser impostas às plataformas, a efetividade do novo regime também dependerá das condições concretas para sua implementação.
Isso porque mesmo regras bem desenhadas podem perder força se não forem acompanhadas de capacidade institucional − isto é, competências, estruturas e recursos para avaliar e monitorar setores dinâmicos, processar grandes volumes de dados, fiscalizar obrigações e acompanhar os efeitos das medidas adotadas. Nos mercados digitais, marcados por rápida transformação tecnológica, efeitos de rede, assimetrias informacionais e modelos de negócio complexos, essas capacidades são especialmente importantes.
Por isso, além das competências legais, o debate deve contemplar capacidades humanas, tecnológicas e financeiras compatíveis com a amplitude e a complexidade do novo mandato.
<h2>O que a Europa e o Reino Unido fizeram: ideias para o Brasil</h2>
A experiência comparada é instrutiva porque os modelos europeu e britânico também atribuíram a implementação de seus novos regimes aos órgãos responsáveis pela defesa da concorrência. A Comissão Europeia e a CMA adaptaram estruturas já existentes, com planejamento, financiamento e preparação institucional prévios.
O substitutivo ao PL segue essa lógica ao prever a criação da Superintendência Especial de Relevância Sistêmica, Livre Concorrência e Defesa do Consumidor em Mercados Digitais no Cade. A questão é como essa especialização será organizada: de forma autônoma ou integrada às estruturas existentes?
A escolha importa. Uma separação excessiva entre regulação e antitruste pode levar à fragmentação de análises, gerar entendimentos divergentes sobre os mesmos mercados e dificultar a circulação do conhecimento acumulado. Tanto a CMA quanto a Comissão Europeia desenharam mecanismos de articulação entre as funções regulatória e concorrencial, mesmo com equipes distintas. Esse é um ponto que o desenho brasileiro também deve considerar.
A dimensão tecnológica é outro desafio central. Regular plataformas globais, que processam grande volume de dados e utilizam sistemas complexos e tecnologia de ponta, exige que o Estado disponha de ferramentas capazes de reduzir a assimetria de informações entre regulador e regulado. Também requer estruturas robustas de segurança da informação, especialmente considerando que a autoridade passará a ter acesso a dados comercialmente sensíveis das empresas supervisionadas.
A CMA investiu em ciência e engenharia de dados e inteligência artificial, com unidades especializadas, como a Data, Technology and Analytics Unit e a Data and Technology Insight Team, que apoiam a Digital Markets Unit (DMU)<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. A Comissão Europeia, por sua vez, criou a função de Chief Technology Officer na DG COMP e estruturou a Data Analysis and Technology Unit para apoiar investigações e monitoramento no âmbito do DMA, incluindo o uso de técnicas como data mining, web scraping e inteligência artificial<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
No Brasil, o PL não traz diretrizes sobre infraestrutura tecnológica, embora as competências previstas tornem esses recursos indispensáveis. Além disso, vale discutir se essa estrutura deve ter atuação transversal no Cade, aproveitando a expertise desenvolvida tanto na nova regulação quanto em atos de concentração e investigações de condutas.
Quanto aos recursos humanos, a DMU foi criada no Reino Unido em formato preparatório antes mesmo da aprovação do DMCC, recrutando gradualmente profissionais de diferentes áreas; em 2025, eram cerca de 70 profissionais dedicados à unidade<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>. Na União Europeia, a proposta legislativa do DMA já estimava a necessidade de até 80 profissionais adicionais<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>. No Brasil, o PL não estabelece parâmetros mínimos de pessoal, não prevê a criação de cargos nem detalha os perfis profissionais necessários à operacionalização da regulação.
Tudo isso demanda recursos financeiros. União Europeia e Reino Unido não criaram fundos exclusivos para seus novos regimes, mas houve planejamento prévio sobre os custos adicionais da implementação. No Brasil, o PL não apresenta estimativa de impacto orçamentário nem dimensiona despesas com a função regulatória. Ainda não está claro, portanto, quanto custará colocar a nova estrutura de pé — nem de onde virão os recursos para fazê-la funcionar.
<h2>A janela que não dura para sempre</h2>
O momento de apreciação legislativa é uma janela de oportunidade. Novas regras são parte relevante da resposta aos desafios concorrenciais dos mercados digitais, mas sua efetividade depende também das condições para aplicá-las.
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Ao atribuir a um órgão novas competências, o Congresso precisa considerar planejamento, estrutura e recursos – não como uma demanda meramente institucional, mas como condição para que a política pública produza os resultados esperados para a sociedade.
Se a discussão sobre capacidade institucional ficar para depois, o risco é criar um regime sofisticado no papel, mas sem os meios adequados para funcionar na prática.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Disponível em: <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_imp?idProposicao=2562481&amp;ord=1&amp;tp=completa">https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_imp?idProposicao=2562481&amp;ord=1&amp;tp=completa</a>.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Disponível em: https://assets.publishing.service.gov.uk/media/66a78436fc8e12ac3edb0607/Annual_Report_and_Accounts_2023_to_2024.pdf
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Disponível em: https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WP3/WD(2023)50/en/pdf
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Disponível em: https://questions-statements.parliament.uk/written-questions/detail/2025-01-27/hl4428
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> RENDA, Andrea. Can the EU Digital Markets Act achieve its goals? Madrid: IE University – Center for the Governance of Change, 2022. Disponível em:  https://static.ie.edu/CGC/Renda-%20EU%20Digital%20Markets%20Act.pdf .

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Debate sobre PL 4.675 não pode se limitar ao conteúdo das obrigações, deve também considerar condições concretas para implementá-las

Mercados digitais: novas regras bastam para uma regulação efetiva?

Debate sobre PL 4.675 não pode se limitar ao conteúdo das obrigações, deve também considerar condições concretas para implementá-las