Opinião e Análise

Mariana Avelar

Roberta Negrão Costa Wachholz

Kaliane Lira

Livia Brito

O recente encerramento da Audiência Pública nº 2/2022, realizada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (<a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/antt">ANTT</a>) para o aprimoramento da proposta de regulamentação para constituição e funcionamento de ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório), bem como para a Análise de Impacto Regulatório (AIR) no âmbito da ANTT, nos traz algumas inquietações.
O que é e para que serve o sandbox regulatório? O mecanismo pode efetivamente contribuir para melhoria da qualidade regulatória ou trata-se de mais uma trend sem grande aplicação prática?
O sandbox pode ser útil para regular a implementação de avanços tecnológicos em setores regulados, mormente, para infraestrutura e serviços de transporte terrestre?
<h3>O que é sandbox regulatório?</h3>
O sandbox regulatório é uma iniciativa que permite que instituições possam, em um ambiente criado, controlado e supervisionado, testar projetos inovadores e atividades disruptivas, sujeito a requisitos regulatórios específicos.
A ideia da “caixa de areia” (em tradução livre, sandbox significa caixa de areia) busca ilustrar esse ambiente controlado onde os testes regulatórios ocorrerão, criando condições de fomento à inovação (muitas vezes pela redução de barreiras de entrada pela flexibilização da própria regulação) sem que se vulnere a segurança dos consumidores e usuários.
Para lidar com o cenário de inovação e desenvolvimento tecnológico que desafia leis e regulação existente, o sandbox apresenta-se como uma alternativa jurídica para testar requisitos regulatórios, com base em uma experiência empírica, por um determinado período, disponível a um número limitado de consumidores ou usuários. Desse modo, favorece a elaboração de uma norma reguladora segura para os consumidores e usuários e não dificulte a inovação e seja compatível com a realidade.
A Lei 13.874/2019, a denominada <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13874.htm">Lei da Liberdade Econômica</a>, prevê no seu art. 3º, inciso VI, quando as normas infralegais se tornarem desatualizadas por força de desenvolvimento tecnológico consolidado internacionalmente, o direito de todas pessoas naturais ou jurídicas essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do país de desenvolver, executar, operar ou comercializar novas modalidades de produtos e de serviços, nos termos estabelecidos em regulamento, que disciplinará os requisitos para aferição da situação concreta, os procedimentos, o momento e as condições dos efeitos.
A <a href="https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-complementar-n-182-de-1-de-junho-de-2021-323558527">Lei Complementar 182/2021</a>, o Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador, positivou expressamente o sandbox. O conceito legal de sandbox regulatório, no direito brasileiro, pode ser extraído do seu art. 2º, inciso II, segundo o qual o ambiente regulatório experimental configura-se pelo “conjunto de condições especiais simplificadas para que as pessoas jurídicas participantes possam receber autorização temporária dos órgãos ou das entidades com competência de regulamentação setorial para desenvolver modelos de negócios inovadores e testar técnicas e tecnologias experimentais, mediante o cumprimento de critérios e de limites previamente estabelecidos pelo órgão ou entidade reguladora e por meio de procedimento facilitado”.
A positivação desse conceito pelo Marco Legal das Startups não impede que outros setores regulados desenvolvam suas próprias iniciativas. Isso porque o sandbox está relacionado ao fenômeno mais amplo da regulação experimental e tem por objetivo constituir bases seguras para construção de um processo de aprendizagem que envolve o regulador e as empresas que desejam desenvolver serviços, produtos e modelos de negócio inovadores.
<h3>Por que usar sandbox regulatório?</h3>
A  pesquisa desenvolvida por Sharmista Appayam e Mahjabeen Haji para o Banco Mundial<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> indica como potenciais benefícios do uso do sandbox no setor financeiro (1) fornecimento de evidências para embasar a regulação; (2) facilitar a entrada de empresas no mercado regulado, ainda que o mecanismo ainda seja menos relevante se comparado com a atuação de hubs de inovação; (3) fomento à parceria; (4) fortalecimento da competitividade; (5) inclusão financeira; (6) desenvolvimento do mercado  (7) desenvolvimento de competências nas instâncias regulatórias através do diálogo e interação com o setor empresarial.
As autoras advertem que, para que o esforço de estruturação do sandbox valha a pena, é preciso que sua instituição seja acompanhada de objetivos mensuráveis e medidos de forma a avaliar os benefícios tangíveis e intangíveis do seu funcionamento.
<h3>Histórico do sandbox regulatório</h3>
Conforme indicado no já mencionado estudo conduzido por Sharmista Appayam e Mahjabeen Haji <a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>, o ano de 2016 marcou o início do uso do sandbox como forma de viabilizar que startups que desenvolvem produtos financeiros digitais e inovadores (fintechs) pudessem conduzir experimentos em um ambiente controlado e sob a supervisão do regulador. Para as autoras, essa origem fez com que o uso da sandbox fosse considerado sinônimo de inovação em fintechs, com a vantagem de fornecer evidências empíricas para tomada de decisões — tanto pelo setor empresarial quanto para o próprio regulador.
No Brasil, as instituições públicas pioneiras no uso do sandbox foram o <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/banco-central">Banco Central </a>— com a criação do Ambiente Controlado de Testes para Inovações Financeiras e de Pagamento —, a Superintendência de Seguros Privados (Susep), com o foco em projetos de inovação no setor securitário e, ainda, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM).
Mais recentemente, passou-se a avaliar a possibilidade de aplicação do sandbox para setores da infraestrutura, em especial, para questões relacionadas ao transporte terrestre.
<h3>Sandbox regulatório e sua possível aplicação aos transportes terrestres</h3>
Como demonstrado pelo relatório de análise de impacto regulatório, o uso do sandbox no setor de transportes já encontra paralelos em outros países: a Transport Canada está utilizando a estrutura para testar o uso de documentos eletrônicos de transporte de produtos perigosos e o Reino Unido realizou consultas públicas para sandbox voltadas ao uso de veículos autônomos e de veículos de zero emissão.
A utilidade desses instrumentos é perceptível pela existência de diversas tecnologias que influenciarão o transporte terrestre, como destacado pelo Regulatory Horizon’s Council<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> mormente: mobilidade como um serviço; uso de hidrogênio como combustível no transporte; uso de baterias no transporte; e robótica e sistemas autônomos.
Outro fator relevante que pode contribuir para o surgimento de novos modelos de negócio no setor de transporte terrestre é a crescente disponibilidade de dados de transporte, gerados pela popularização da <a href="https://www.jota.info/tudo-sobre/inteligencia-artificial">inteligência artificial</a> e do aprendizado de máquina. O ambiente regulatório experimental permite testar possibilidades de maneira a fomentar avanços tecnológicos no setor, incentivar a inovação por meio de um conjunto de regras diferenciadas para as empresas que atuam no ambiente regulatório geral, buscando obter os melhores resultados para os usuários e para o setor regulado.
No caso brasileiro, podemos citar ainda a possibilidade de usar a via da regulação experimental para implementação do free flow em rodovias concedidas, conforme já previsto no contrato de concessão da rodovia BR-116/101/SP/RJ (Nova Dutra).
No relatório preliminar de análise de impacto regulatório realizado pela ANTT<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>, a agência comparou a alternativa não regulatória atual com três cenários alternativos: o primeiro, a permitir o uso do sandbox exclusivamente para teste de produtos ou serviços inovadores; o segundo, a permitir o uso do sandbox exclusivamente para teste de solução regulatória inovadora; e o terceiro, permite que a ANTT utilize o sandbox para teste de produtos ou serviços inovadores e de solução e regulatória inovadora. O relatório da AIR recomendou a terceira alternativa, por considerar que seu desenho mais flexível se adequa a necessidade de estimular a inovação no setor de transportes de forma mais abrangente.
No referido relatório, a ANTT esclarece o que busca com a implantação do sandbox no setor de transporte terrestre: fomentar o desenvolvimento de serviços, produtos, soluções ou de setor específico de transportes terrestres; orientar os participantes sobre questões regulatórias durante o desenvolvimento das atividades para aumentar a segurança jurídica; diminuir os custos e o tempo de maturação para desenvolver soluções regulatórias, produtos e serviços inovadores; aumentar a visibilidade de modelos inovadores, com possíveis impactos positivos para o setor; aumentar a competição entre prestadores de serviços no mercado de transportes terrestres; aprimorar o arcabouço regulatório vigente aplicável às atividades regulamentadas pela agência visando melhorias e soluções regulatórias; e fomentar a cooperação e harmonização regulatória, que envolva atividades regulamentadas por mais de um órgão regulador ou entre diferentes jurisdições.
Submetido a processo de participação social e esgotado o prazo para o envio de contribuições em maio de 2022, agora espera-se que a agência analise e incorpore sugestões apresentadas à proposta de ação regulatória e, em breve, publique a norma estruturante para a implementação do sandbox, fixando as regras gerais quanto à abrangência, à participação, aos mecanismos de entrada, à estrutura de acompanhamento, ao monitoramento e aos prazos de participação no ambiente regulatório experimental.
Com tais medidas, a ANTT mostra-se aberta a novos instrumentos para o exercício das competências previstas no art. 11, inciso XII da <a href="http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10233.htm">Lei 10.233/2001</a>, que estabelece como princípios de gerenciamento da infraestrutura e operação de transportes terrestres o estímulo à pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologias aplicáveis ao setor de transportes terrestres.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> APPAYAM Sharmista. HAJI, Mahjabeen Haji. Four years and counting: What we’ve learned from regulatory sandboxes. Disponível em:  <a href="https://blogs.worldbank.org/psd/four-years-and-counting-what-weve-learned-regulatory-sandboxes">https://blogs.worldbank.org/psd/four-years-and-counting-what-weve-learned-regulatory-sandboxes</a> . Acesso em 7 mai 2022.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> APPAYAM Sharmista. HAJI, Mahjabeen Haji. Four years and counting: What we’ve learned from regulatory sandboxes. Disponível em:  <a href="https://blogs.worldbank.org/psd/four-years-and-counting-what-weve-learned-regulatory-sandboxes">https://blogs.worldbank.org/psd/four-years-and-counting-what-weve-learned-regulatory-sandboxes</a> . Acesso em 7 mai 2022.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Regulatory Horizons Council. Potential Priority Areas for the Council. Disponível em: <a href="https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/949318/potential-priority-areas-for-the-council.pdf">https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/949318/potential-priority-areas-for-the-council.pdf</a>. Acesso em 7 mai 2022.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Disponível em: <a href="https://participantt.antt.gov.br/Site/AudienciaPublica/VisualizarAvisoAudienciaPublica.aspx?CodigoAudiencia=472">https://participantt.antt.gov.br/Site/AudienciaPublica/VisualizarAvisoAudienciaPublica.aspx?CodigoAudiencia=472</a>
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1"></a>

sandbox regulatório

https://images.jota.info/wp-content/uploads/2021/09/copy-of-jota-logo-high-cmyk.jpeg

JOTA

O sandbox regulatório no Brasil e sua possível aplicação ao setor de transporte terrestre

Fogo (supervisionado) no parquinho

O sandbox regulatório no Brasil e sua possível aplicação ao setor de transporte terrestre. Clique aqui para saber mais.