Opinião e Análise

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Mariana Polidorio

O Poder Executivo federal divulgou há cerca de um mês um pacote de atos normativos com o objetivo de regulamentar a representação de interesses junto a agentes públicos, a famosa e muito aguardada regulamentação do lobby no Brasil.
A discussão é antiga, com início ainda em 1989 <a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> no Congresso Nacional. Desde então, houve momentos em que o tema se aqueceu, como nas tentativas de votação do <a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=353631">PL 1202/1997</a>, mas pouco se avançou de fato a respeito do assunto e muita confusão ainda cerca a compreensão geral sobre o que de fato é o lobby legítimo.
O ato mais relevante desse novo pacote é um projeto de lei (<a href="https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2311923">PL 4391/2021</a>), que, entre outros pontos, estabelece diretrizes para que sejam registrados os encontros de representantes de interesses com os agentes públicos tomadores de decisão.
Esses registros, que deverão ter transparência na divulgação, certamente servirão como importante memória institucional da participação da sociedade civil no processo de formulação de políticas públicas. Também permitirão que as entidades interessadas em determinado tema consigam ter acesso a informações sobre quais outros atores estão sendo ouvidos pelos agentes públicos na mesma discussão, com que frequência e por quem estão sendo representados, garantindo um processo mais aberto de compreensão das forças e interesses.
Em complementação a essa parte do PL, foi publicado o <a href="https://in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.889-de-9-de-dezembro-de-2021-366039278">Decreto 10.889/2021</a>, que já detalha como se dará a implementação das regras para divulgação da agenda de compromissos públicos dos agentes que ocupam cargos de mais altos escalões <a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> do Poder Executivo federal, instituindo o Sistema Eletrônico e-Agendas.
Merece grande destaque o fato de que o PL propõe, em seu artigo 8º, que essas novas regras sejam aplicadas também na interlocução com agentes públicos dos Poderes Judiciário e Legislativo, incluindo expressamente ainda órgãos como Ministério Público da União, Tribunais de Contas, Conselho Nacional de Justiça, Conselho Nacional do Ministério Público e nos demais entes federativos, que estabelecerão suas próprias regulamentações após a aprovação e sanção do PL.
Diante das dificuldades encontradas no passado em se atingir consenso para aprovar regulamentações sobre o lobby de maneira ampla, mostra-se positiva a iniciativa não só de tentar já estabelecer diretrizes para este aspecto relevante da transparência dos encontros, como também a decisão de se avançar no Decreto regulamentador para o Executivo federal, de modo a estimular e dar início à operacionalização dessas regras e sistemas, servindo como paradigma para os demais entes públicos a serem abrangidos por eventual futura sanção do PL.
<blockquote class="jota-article__eye">Uma ausência que precisa ser ressaltada neste ponto, entretanto, é o fato de que o texto não inclui as figuras do presidente e vice-presidente da República entre os cargos sujeitos à transparência ativa na divulgação de agendas com representantes de interesses. Tal excepcionalidade não se justifica, até mesmo porque questões mais sensíveis têm previsão de sigilo conforme determinado no §3º do artigo 8º do próprio projeto.</blockquote>
Além das regras sobre publicização das interlocuções entre os representantes de interesse e os agentes públicos, o PL estabelece importantes definições a respeito do que se caracteriza como atividade de representação de interesses, princípios a serem observados nessas interações, diretrizes sobre espaços e oportunidades em que se devem dar as interlocuções.
São propostas que podem contribuir muito para o já atrasado esclarecimento para a sociedade e para os próprios agentes públicos acerca da legitimidade da representação de interesses no processo decisório e de formulação de políticas públicas.
O pacote de regulamentação do lobby foi bem recebido por diversos grupos, como parlamentares, associações de profissionais do setor (que comumente usam terminologias como relações institucionais e governamentais, e/ou advocacy), e até jornalistas políticos.
De forma geral, as análises vêm acompanhadas do reconhecimento de que se trata de atividade legítima e necessária para a qualidade do debate público. Meses antes, contudo, vimos de forma absolutamente equivocada e enviesada referências negativas e danosas à atividade de lobby quando da oitiva de um investigado na CPI da Covid no Senado, que era questionado naquele espaço não em decorrência de atividades típicas da legítima representação de interesses.
É evidente que as práticas criminosas de tráfico de influência não se resolverão a partir desta iniciativa ou por qualquer proposta legislativa. Porém, a representação de interesses perante o poder público tem se feito de maneira crescente e cada vez mais profissionalizada e técnica durante os últimos anos.
É imperioso que a sociedade possa compreender a diferença entre o lobby legítimo e atos de corrupção. Para além disso, a representação de interesses perante o poder público tem como fundamento constitucional o direito à petição, previsto na alínea "a" do inciso XXXIV do artigo 5º da Constituição Federal.
Nesse sentido, o PL acerta ao trazer, no inciso II do artigo 3º, conceito amplo de representante de interesses, como "pessoa natural ou jurídica que se dedique, de maneira habitual ou circunstancial, profissionalmente ou não, à representação privada de interesse próprio ou de terceiro, individual, coletivo ou difuso, com remuneração ou não, com ou sem vínculo trabalhista com o representado".
Sobre este conceito, é preciso destacar de forma contundente um acerto, mas também um erro do PL. De forma correta, a ampla conceituação permite que sejam abarcados pela norma os profissionais do mercado de relações governamentais (os lobistas profissionais), sejam vinculados a empresas, associações setoriais, consultorias especializadas contratadas por privados ou profissionais contratados de entidades do terceiro setor.
Também abrange representantes de sindicatos patronais e laborais, inclusive de categorias de servidores públicos, os mais diversos grupos de interesse, ainda que sem organização formal ou perene, academia, e diversos outros formatos de agrupamentos sociais que devam ser ouvidos nas discussões sobre tomada de decisão no poder público e formulação de determinadas políticas públicas.
Entretanto, o mesmo conceito erra ao tratar a atividade sempre como representação privada. Há ao menos duas circunstâncias muito comuns nessas interlocuções com o poder público que não se encaixam de forma tão simples na noção privada de representação e de interesse.
A primeira diz respeito ao que a literatura internacional sobre lobby costuma tratar como legislative liaison, as famosas assessorias parlamentares de outros órgãos e Poderes. Na maioria das vezes, elas estão ali de fato para acompanhar e influenciar a tomada de decisão a respeito de agendas de políticas públicas afetas às competências desses órgãos.
Contudo, há situações em que isso se confunde com interesses privados dos próprios servidores do órgão, como, por exemplo, a atuação de uma determinada assessoria parlamentar de um tribunal do Judiciário em discussões orçamentárias no Congresso Nacional com finalidade de garantir reajustes salariais aos seus servidores.
O segundo problema está no inciso I do mesmo artigo 3º, que menciona expressamente a ideia de "interesse privado", o que pode equivocadamente transmitir a noção de que não é possível que os representantes, ainda que privados, estejam também manifestando ou trabalhando, em alguns casos, pela defesa de interesses também públicos.
É preciso relembrar que o interesse da sociedade é parte indissociável da formação do interesse público e, por consequência, da formulação das políticas públicas. Evidentemente, o interesse de um determinado grupo pode se contrapor ao de outro, mas não necessariamente isso retira ou diminui suas características de interesse público em alguns pleitos. Exemplo recente e interessante disso pode ser a divulgação de carta assinada por entidades representativas de auditores do TCU tentando influenciar a votação para indicação, pelo Senado Federal, de novo ministro para o referido tribunal, que tinha como argumento a observância ao princípio da moralidade administrativa.
Adicionalmente aos temas anteriores, o PL acerta sua mira ao não cair em erro cometido nas tentativas passadas de se tentar regulamentar a profissão ou atividade do lobista, ponto este que costumeiramente travou o andamento da discussão.
Não faz sentido focar em regras que poderiam representar barreiras de entrada a profissionais no mercado, questões menores como credenciamento ou registro prévio de pessoas e entidades para acesso aos órgãos públicos ou que não contemplavam todo tipo de representatividade, como as realizadas de maneira não habitual ou por agrupamentos sociais não formalizados.
Com o atual pacote, está posta uma oportunidade relevante para que o Brasil possa evoluir, como vêm fazendo tantos países nos últimos anos, no reconhecimento da contribuição que a sociedade civil pode e deve exercitar no processo de tomada de decisão por parte do poder público e na formulação de políticas públicas.
Esses atos normativos não esgotam a complexidade do assunto, mas apresentam um importante ponto de partida para começar a abordar ao menos o aspecto da transparência, colaborando para a desmistificação de que lobby é uma atividade que se dá nas sombras. Se aprovado o PL, ainda será necessário percorrer longo caminho para que suas previsões sejam devidamente adaptadas e operacionalizadas nos demais Poderes e entes federativos. Mas não podemos mais esperar décadas para que o Brasil evolua no amadurecimento institucional.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> <a href="https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/1567">PL 203/1989</a>, de autoria do ex-senador Marco Maciel.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Ministros de Estado, Comandantes das Forças Armadas, Oficiais-Generais e ocupantes de Cargos Comissionados Executivos (CCE) de níveis 15 a 18 ou equivalentes, o que corresponde a cargos DAS-5 e superiores, conforme artigo 8º do PL 4391/2021.

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JOTA

PL 4391/2021 colabora para desmistificação de que lobby é uma atividade que se dá nas sombras 

Evoluções no lobby legítimo e transparente

PL 4391/2021 colabora para desmistificação de que lobby é uma atividade que se dá nas sombras