Opinião e Análise

Mariana Piccoli Lins Cavalcanti

A economia digital contemporânea é marcada pela consolidação de ecossistemas digitais integrados, os quais oferecem aos seus consumidores acesso a linhas de produtos e serviços com ligações tecnológicas que são capazes de aumentar a complementaridade entre eles<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
Plataformas digitais, como Google e Meta, operam estruturas multifacetadas que ampliam seu poder de mercado por meio da integração funcional e da exploração intensiva de dados. O Google, por exemplo, além de seu conhecido mecanismo de busca, dispõe de forte posição nos mercados de navegadores, sistemas operacionais e streaming de vídeo. Já a Meta expandiu suas origens como rede social, para também oferecer mensagens, dispositivos, jogos e varejo.
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O poder de mercado deixa então de ser explicado apenas por preços ou market share e passa também a decorrer de fatores estruturais relacionados à arquitetura informacional dos ecossistemas digitais<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>. Em outras palavras, passa a também resultar da capacidade de capturar dados, integrar serviços e criar dependência tecnológica e informacional<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
Nesse contexto, a experiência brasileira da Infraestrutura Nacional de Dados – IND é capaz de introduzir uma perspectiva particularmente inovadora ao debate concorrencial no âmbito da economia digital.
A IND foi criada pelo Decreto 12.198, de 24 de setembro de 2024, como um conjunto de normas, políticas, arquiteturas, padrões, ferramentas tecnológicas e ativos de informação, com vistas a promover o uso estratégico dos dados em posse dos órgãos e das entidades do Poder Executivo federal.
Embora concebida como política pública de governança e compartilhamento de dados no setor público, a IND pode ser compreendida como uma infraestrutura pública concorrencial, isto é, uma arquitetura institucional que reduz custos sistêmicos de circulação de informações, diminui fricções econômicas e amplia contestabilidade de mercados digitais.
<h2>Conecta Gov.br: da interoperabilidade administrativa à interoperabilidade econômica</h2>
A interoperabilidade é definida como a capacidade de sistemas (informatizados ou não) se comunicarem com outros sistemas, por meio do compartilhamento de dados<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>.
Tradicionalmente, a interoperabilidade governamental é tratada como mero aspecto de eficiência administrativa, pois, ao evitar duplicidade de coleta de informações, reduz burocracias, diminui os custos atribuídos ao Estado e melhora a prestação de serviços públicos.
No entanto, a literatura mais recente sobre economia digital demonstra que infraestruturas de compartilhamento de dados públicos geram impactos que transcendem a esfera administrativa<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> e podem ser interpretadas como mecanismos de redução de fricções informacionais que beneficiam não apenas o Estado, mas também os cidadãos e os agentes econômicos que com ele interagem.
Nesse sentido, destaca-se o papel do programa Conecta Gov.Br, uma das soluções de interoperabilidade disponibilizadas pela IND, responsável pela troca automática e segura de informações entre órgãos públicos federais e pela integração de centenas de serviços digitais governamentais.
Embora o compartilhamento ocorra exclusivamente entre órgãos públicos, não se pode desconsiderar os efeitos pró-competitivos gerados pelo programa.
O primeiro deles é a redução de barreiras à entrada de novos agentes. Quando o Estado elimina a necessidade de reapresentação sucessiva de documentos e informações, ocorre redução de custos regulatórios e administrativos, o que favorece novos entrantes, em especial os de menor porte que, em regra, possuem menor capacidade para lidar com exigências burocráticas complexas.
Nessa linha, o Conecta Gov.br também pode ser visto como uma medida de fortalecimento da contestabilidade dos mercados digitais, ao reduzir custos de obtenção de informações, padronizar mecanismos de integração e aumentar previsibilidade regulatória.
<h2>Portal Gov.br: infraestrutura pública interoperável de identidade digital</h2>
Nos mercados digitais, a confiança representa elemento estrutural ao longo de toda a cadeia: as plataformas verificam seus usuários, as empresas validam informações e os consumidores confiam nas identidades digitais.
Dessa forma, as plataformas digitais precisam despender vultuosos investimentos para arcar com esses “custos de confiança”, ou seja, com o desenvolvimento de mecanismos seguros de identificação.
Ademais, quando cada agente econômico constrói individualmente instrumentos próprios de identificação, é de se esperar que surjam redundâncias, custos de integração, barreiras técnicas e dependência de intermediários privados.
Nesse contexto, a literatura sobre Digital Public Infrastructure defende que sistemas públicos interoperáveis de identidade digital reduzem custos econômicos associados à confiança nas transações digitais<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>.
O Brasil já incorporou essa perspectiva e, por meio da IND, desenvolveu, nos últimos anos, uma das maiores infraestruturas públicas de identidade digital do mundo, centrada no Portal Gov.br.
Promovendo a integração entre identidade digital, interoperabilidade governamental, compartilhamento de dados e autenticação federada, o Gov.br permite a identificação inequívoca da pessoa física (e-CPF) ou jurídica (e-CNPJ) e, assim, confere autenticidade e integridade nas transações realizadas no ambiente online.
Apesar de seu foco principal ser a prestação de serviços públicos, a implementação do Portal tem o condão de causar efeitos pró-competitivos nos mercados relacionados.
Nesse sentido, destaca-se a redução dos custos de onboarding digital, isto é, dos custos associados à entrada, identificação, autenticação e validação inicial de usuários em plataformas e serviços digitais.
Essa consequência é particularmente relevante para startups, pequenos provedores digitais e novos agentes, em especial os marketplaces de menor porte que não conseguem diluir o alto custo da contratação de serviços de identificação.
Outro efeito pró-competitivo é a redução de riscos de aprisionamento tecnológico (lock-in) e de concentração informacional decorrente de soluções isoladas.
Historicamente, grandes plataformas digitais privadas dispõem de poder econômico significativo justamente por controlar uma infraestrutura de confiança que garante identidade social e verificação documental.
A existência de uma identidade digital pública interoperável reduz essa dependência ao deslocar parte da infraestrutura de confiança para o Gov.br, como uma camada institucional comum de autenticação digital e reutilizável em larga escala.
<h2>Credenciais verificáveis: potencial descentralização da confiança</h2>
O avanço recente das exigências em torno das credenciais verificáveis aprofunda essa discussão.
Credenciais verificáveis referem-se à confirmação digital de atributos específicos do usuário, tais como maioridade, habilitação profissional e residência.
Como mencionado acima, grandes plataformas digitais concentram significativa capacidade de intermediação dessas credenciais, o que causa implicações concorrenciais relevantes.
A literatura aponta que ecossistemas interoperáveis de credenciais verificáveis podem reduzir dependência de plataformas centralizadas de autenticação<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> e, nesse contexto, a emissão de credenciais verificáveis por infraestruturas públicas – como o Gov.br – pode criar novos mercados digitais de confiança, incentivar o surgimento múltiplos agentes econômicos e evitar concentração excessiva em poucos provedores privados de autenticação.
<h2>Conclusão</h2>
A economia digital contemporânea é marcada pela crescente centralidade dos dados, da interoperabilidade e da infraestrutura de confiança como elementos estruturais do poder econômico.
Nesse contexto, o debate concorrencial vem progressivamente reconhecendo que o poder de mercado em ecossistemas digitais não decorre apenas de participação de mercado ou preços, mas também da capacidade de controlar fluxos informacionais, mecanismos de autenticação, sistemas de identidade e custos de integração tecnológica.
Apesar de incipiente, a literatura recente aponta no sentido de que infraestruturas públicas digitais podem funcionar como mecanismos de promoção da concorrência.
A experiência brasileira acompanha essa perspectiva e sugere que a Infraestrutura Nacional de Dados, apesar de concebida como política pública de transformação digital do Estado, produz efeitos econômicos que transcendem a esfera administrativa.
Ao estruturar mecanismos interoperáveis de compartilhamento de dados (Conecta Gov.br), identidade digital (Gov.br) e, potencialmente, credenciais verificáveis, a IND contribui para a redução de custos sistêmicos de circulação de informações, identificação, onboarding digital e conformidade regulatória.
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Além disso, sua arquitetura institucional reduz fricções informacionais, diminui custos de confiança e enfraquece parte das vantagens estruturais decorrentes da concentração privada de infraestrutura de autenticação e identidade digital.
A experiência da IND aproxima-se, assim, daquilo que a literatura denomina de competition by design: a utilização de arranjos institucionais e tecnológicos para promover concorrência desde o desenho da infraestrutura digital.
Nesse sentido, o caso brasileiro indica que a política concorrencial do futuro poderá depender não apenas de instrumentos clássicos de enforcement antitruste, mas também da construção de infraestruturas públicas interoperáveis capazes de reduzir lock-in informacional, democratizar o acesso à confiança digital e ampliar as condições estruturais de inovação e entrada em mercados digitais.
<hr />
<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO. Competition Economics of Digital Ecosystems. Disponível em: &lt;https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2021/10/competition-economics-of-digital-ecosystems_a605bce7/5145fce1-en.pdf&gt;.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> VARIAN, Hal R. Artificial Intelligence, Economics, and Industrial Organization. In: The Economics of Artificial Intelligence. University of Chicago Press, 2019.
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> VAN DEN BOOM, J. Incumbent or Challenger? Assessing Ecosystem Competition in the DMA. Journal of Competition Law &amp; Economics, Dezembro, v. 20, i. 4, 2024, p. 409. Disponível em: &lt;https://academic.oup.com/jcle/article/20/4/409/7849628&gt;.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Nesse sentido, ver: &lt;https://www.gov.br/governodigital/pt-br/infraestrutura-nacional-de-dados/interoperabilidade&gt;.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> MOLNAR, Andras; REIMSBACH-KOUNATZE, Christian. The Impact of Data Portability on User Empowerment, Innovation, and Competition. OECD Going Digital Toolkit Notes, n. 25. Paris: OECD Publishing, 2024. Disponível em: &lt;https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2024/06/the-impact-of-data-portability-on-user-empowerment-innovation-and-competition_ee329380/319f420f-en.pdf&gt;.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> ARDIC ALPER, O.P.; et al. Digital Public Infrastructure and Development: A World Bank Group Approach. Digital Transformation White Paper, Março, v. 1, 2025. Disponível em: &lt;https://documents1.worldbank.org/curated/en/099031025172027713/pdf/P505739-84c5073b-9d40-4b83-a211-98b2263e87dd.pdf&gt;.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> MAZZOCCA, Carlo et al. A Survey on Decentralized Identifiers and Verifiable Credentials. IEEE Communications Surveys &amp; Tutorials, Abril, 2025. Disponível em: &lt;https://arxiv.org/pdf/2402.02455&gt;.

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A Infraestrutura Nacional de Dados como infraestrutura pública pró-concorrencial

Competition by design na economia digital

A Infraestrutura Nacional de Dados como infraestrutura pública pró concorrencial