Opinião e Análise

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Alice Voronoff

Roberta Marcondes

Uma agência reguladora aplica multa a uma empresa do setor. A empresa não paga. O valor é inscrito em dívida ativa e vai para cobrança. Até aqui, a pergunta que o Estado se faz é sempre a mesma: como recuperar esse dinheiro?
A Portaria Normativa AGU 214/2026, publicada em março, introduz uma pergunta diferente. Antes de decidir como cobrar, é preciso decidir se cobrar é mesmo o melhor caminho para o setor regulado. E, se não for, a dívida pode ser negociada.
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A diferença parece pequena, mas não é. Ela muda o critério que autoriza o acordo.
No modelo que já conhecíamos, o da transação tributária da Lei 13.988/2020, o Estado negocia quando o crédito é de difícil recuperação. A conta é financeira: vale mais receber uma parte agora do que insistir numa execução que talvez não dê em nada. O critério é a chance de receber.
A Portaria 214/2026 usa outro critério. Ela autoriza a negociação quando o equacionamento da dívida for necessário para viabilizar uma política pública ou garantir a continuidade de um serviço prestado pela entidade credora. Pense em uma operadora cuja quebra deixaria usuários sem atendimento, ou em um setor no qual a cobrança integral inviabilizaria investimentos que a própria agência exige. Nesses casos, a negociação não se justifica porque o dinheiro é difícil de recuperar. Justifica-se porque cobrar atrapalharia o resultado que a regulação busca.
O sinal mais claro dessa mudança está em uma exigência procedimental. Quando o pedido parte de uma agência reguladora, a manifestação precisa ser precedida de Análise de Impacto Regulatório (AIR), aquela mesma prevista na Lei 13.848/2019 (a Lei das Agências Reguladoras) para decisões como criar uma norma ou alterar uma exigência setorial. A AIR é o instrumento que as agências usam para tomar decisões de regulação. Ao exigi-la aqui, a norma está dizendo que decidir sobre transacionar é uma decisão de regulação, e não de cobrança.
Isso altera a forma de olhar para a multa. Ela deixa de ser avaliada apenas pela gravidade da conduta que a originou e passa a ser avaliada também pelo efeito que produz no setor. É uma leitura que já vinha sendo defendida em relação à sanção regulatória, mais preocupada em induzir comportamentos do que em punir, e que agora encontra apoio em texto normativo.
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Existe uma dificuldade nesse desenho, e vale registrá-la. A multa só desestimula o descumprimento se houver expectativa razoável de que será paga. Se a negociação passar a ser rotina, o custo esperado da infração cai, e com ele cai o efeito dissuasório que justificava a sanção. A Portaria não resolve essa tensão. Ela transfere a questão para dentro da AIR, que é justamente o momento em que esses efeitos devem ser medidos.
O ponto que interessa vai além dessa norma específica. Instrumentos que nasceram para recuperar dinheiro estão sendo usados para regular. Reconhecer isso importa, porque cada finalidade traz consigo parâmetros próprios de controle. Uma decisão de cobrança se avalia por eficiência arrecadatória. Uma decisão regulatória se avalia por outros critérios, e esses critérios só podem ser exigidos se a natureza da decisão for corretamente identificada.

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