Opinião e Análise

Raquel de Andrade Vieira Alves

Como se sabe, o sistema brasileiro de controle de constitucionalidade opera a partir de dois modelos distintos: o modelo concentrado (abstrato ou objetivo) e o modelo difuso, de natureza subjetiva. Essa arquitetura dual torna mais complexa a atuação do STF, que interpreta a Constituição tanto em processos objetivos quanto em recursos interpostos em casos individuais.
Há algum tempo, contudo, tem-se observado um movimento gradual de aproximação entre esses dois modelos, reforçado pela ampliação dos efeitos vinculantes das decisões proferidas no controle difuso, nos termos do que restou decidido nos Temas 881 e 885<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>.
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Esse movimento está diretamente associado à busca pela maior eficiência do sistema de justiça, bem como à promoção da segurança jurídica e da isonomia. Trata-se da lógica subjacente à valorização dos precedentes vinculantes e à redefinição do papel das Cortes Supremas em países de tradição civil law, como o Brasil, nos quais historicamente não se reconhecia força vinculante à jurisprudência.
Durante anos, a doutrina analisou criticamente esse processo a partir da perspectiva da chamada “abstração” dos litígios individuais. O que se observa agora, porém, é um movimento inverso – e até recentemente pouco problematizado no campo do controle de constitucionalidade: a “subjetivação” do modelo concentrado<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>.
Nos últimos oito anos, aproximadamente, o STF passou a buscar soluções consensuais em processos que, por definição, não se destinam à resolução de conflitos entre partes determinadas, mas à aferição da compatibilidade de normas em tese com a Constituição.
Algumas dessas tentativas de conciliação resultaram em acordos; outras não. O aspecto mais relevante, contudo, não é a taxa de sucesso, mas o impacto qualitativo dessa prática: ela altera a própria natureza do controle abstrato de constitucionalidade no Brasil, representando uma inflexão significativa em relação ao modelo tradicionalmente adotado.
Na prática, o STF passa a exercer um novo papel informal: o de um verdadeiro “Supremo Negociador”<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>.
De acordo com dados do próprio NUSOL, entre 2015 e a atualidade, 126 processos foram submetidos a tentativas de conciliação, abrangendo tanto casos já solucionados quanto aqueles ainda em curso. Desses, 39 dizem respeito a processos objetivos de controle abstrato de constitucionalidade.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
Abordaremos, brevemente, alguns casos paradigmáticos que ajudam a ilustrar os limites e desafios dessa prática.
ADO 25 – Omissão legislativa e compensação financeira aos Estados exportadores
Após experiências iniciais de conciliação em casos relacionados à regulação do frete, o STF mediou com êxito um acordo entre a União e os Estados, do qual resultou a LC 176/20. O processo contou com a participação de especialistas, acadêmicos e gestores públicos, e viabilizou a implementação de decisão judicial anterior que já reconhecia a omissão legislativa na regulamentação do art. 91 do ADCT.
É importante destacar que, nesse caso, a conciliação não substituiu o julgamento, mas se limitou à fase de implementação da decisão. Ainda assim, Municípios igualmente afetados pela perda de arrecadação não participaram do processo negocial.
ADC 87, ADI 7.582, ADI 7.583 e ADI 7.586 – Marco temporal para demarcação de terras indígenas
Ao longo de cerca de nove meses, foram realizadas 23 reuniões de conciliação, sem que se alcançasse consenso substancial. O único ponto de convergência foi a necessidade de aprimoramento do processo demarcatório, sem acordo quanto aos critérios jurídicos aplicáveis.
Apenas em dezembro de 2025, dois anos após o ajuizamento das ações, o caso foi julgado, com o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei 14.701/23 e da omissão do Congresso Nacional na regulamentação do art. 67 do ADCT. Para além do tempo de espera por uma decisão, houve amplo questionamento em relação à insuficiência da participação de representantes indígenas na Comissão Especial criada pelo relator, ministro Gilmar Mendes, para deliberação do acordo, o que enseja graves problemas em termos de legitimidade democrática da decisão final.
ADPF 1236 – Descontos fraudulentos em benefícios previdenciários
Nesse caso, União, INSS, Ministério Público, Defensoria Pública e OAB celebraram acordo, homologado por decisão monocrática do relator, ministro Dias Toffoli, para devolução de descontos fraudulentos em aposentadorias e pensões do INSS.
Os principais prejudicados - os aposentados vítimas da fraude - não participaram da negociação. Além disso, o acordo excluiu expressamente a indenização por danos morais, apesar de precedentes favoráveis em instâncias inferiores, e resultou na suspensão de todas as ações individuais em curso, sem fundamento legal claro, levantando sérias preocupações quanto ao acesso à justiça e ao devido processo legal.
ADIs 7827, 7839 e ADC 96 – Aumento do IOF e conflito entre Executivo e Legislativo
O caso envolveu os Decretos 12.466/25 e 12.467/25, que majoraram o IOF com finalidade meramente arrecadatória, seguidos de decreto legislativo do Congresso suspendendo seus efeitos - algo inédito em mais de trinta anos.
Diante do impasse, o relator, ministro Alexandre de Moraes, suspendeu os atos e convocou audiência de conciliação entre os Poderes Executivo e Legislativo, em julho de 2025. A tentativa fracassou e os envolvidos requereram o julgamento de mérito nos autos. Apesar da importância do diálogo, não se vislumbra no caso ganhos evidentes em termos de legitimidade ou eficiência. Ao contrário, a ausência de representação dos contribuintes certamente colocaria em xeque a efetividade de eventual acordo.
Limites institucionais, democráticos e normativos
O breve contexto dos acordos acima (alguns efetivados e outros não), evidencia a existência de limites claros à atuação negocial do STF em processos objetivos.
Do ponto de vista institucional, a evasão decisória enfraquece a função central de uma Corte Constitucional: oferecer interpretações definitivas e vinculantes da Constituição, e não negociar soluções políticas.
Sob a ótica democrática, não há, nesses processos, um litígio clássico entre partes. O objeto é a validade constitucional da lei, o que torna problemático falar em consensos legítimos, sobretudo quando grupos vulneráveis - como contribuintes ou beneficiários da seguridade social - são excluídos das negociações.
Ainda, há limites jurídico-normativos evidentes: inexistem regras claras que disciplinem a conciliação no controle abstrato. Em geral, a iniciativa parte do relator e o Plenário limita-se a homologar acordos, muitas vezes sem deliberação substancial. Não há critérios definidos quanto: ao número de tentativas de conciliação, aos efeitos sobre medidas cautelares ou à repercussão sobre processos subjetivos em curso.
Isso não significa desconsiderar os benefícios do diálogo e da busca por soluções que fogem à lógica do “tudo ou nada” em demandas altamente complexas, como é o caso de conflitos federativos múltiplos envolvendo todos os entes da Federação, e que chegam ao STF via controle concentrado – em linha com o que o ministro Gilmar Mendes denominou de “o pensamento do possível no federalismo cooperativo”<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a>.
Porém, é preciso refletir se em todo e qualquer processo objetivo é cabível a adoção de técnicas de solução consensuais que não se limitam à fase executória da decisão proferida.<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>
Isso porque a institucionalização de “não-decisões” compromete a principal função do controle abstrato: a formação de precedentes constitucionais vinculantes. Os efeitos dessa lacuna jurisprudencial talvez só se revelem no futuro, mas seu potencial desestruturante é evidente. E esse é o ponto fundamental que precisa ser enfrentado para que os acordos na jurisdição constitucional em sede abstrata não se convertam em mecanismos de desnaturação do papel da Suprema Corte na formação de precedentes.
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Superado o desafio e admitindo-se a conciliação como função legítima da Corte em casos objetivos, é indispensável aplicar ao controle abstrato as mesmas garantias existentes nos processos subjetivos, a saber: (i) ampla participação dos afetados, com maior atenção ao papel do amicus curiae nesses casos; (ii) regras claras de impedimento e suspeição, tal como se verifica no controle difuso; e, inclusive, (iii) possibilidade de desistência da ação.
Talvez – em uma reflexão mais profunda – estejamos diante de um ponto de inflexão na transição definitiva para um modelo de controle de constitucionalidade essencialmente subjetivo. Se isso é bom ou ruim; melhor ou pior, só o tempo e a normatização da questão poderão dizer.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> STF, Pleno, RE 949.297, Rel. Min. Edson Fachin; STF, Pleno, RE 955.227, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, julgados em 08.02.23, DJ de 02.05.23.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> Em artigo sobre a relativização da jurisprudência do STF quanto à perda de objeto de ADI em caso de revogação da norma impugnada, Jorge Octávio Lavocat Galvão e Sophia Guimarães fazem menção à “subjetivação do controle abstrato”: A subjetivação do controle abstrato e a perda de objeto em ADI. Revista Eletrônica Consultor Jurídico. 6 de julho de 2019. Disponível em: <a href="https://www.conjur.com.br/2019-jul-06/observatorio-constitucional-revogacao-lei-atacada-leva-perda-objeto-adi/">https://www.conjur.com.br/2019-jul-06/observatorio-constitucional-revogacao-lei-atacada-leva-perda-objeto-adi/</a>
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Expressão em linha com a bem lançada ideia de “Constituição Negocial”, por Vera Karam de Chueiri, Miguel Gualano de Godoy e Gabriel Martins Fonçatti. In: Conciliações no STF para além da normatividade: entendendo a constituição negocial; mobilizando a constituição radical. Revista Direito e Práxis, Rio de Janeiro, V. 16, n. 02, 2025. p. 1-23.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Disponível em: <a href="https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=cmc&amp;pagina=apresentacao">https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=cmc&amp;pagina=apresentacao</a> Acesso em 13.02.26.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> STF, Pleno, ADPF 984 e ADI 7191, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgados em 05.06.23, DJ de 28.06.23.
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Vide, nesse sentido, o Enunciado 760, aprovado no XIV Fórum Permanente de Processualistas Civis, realizado em março de 2025: “(art. 5º, inc. LXXVIII, CF; art. 3º, §3º; art. 10, §1º, Lei n. 9.882/1999) É cabível a adoção de técnicas de autocomposição destinadas à verificação do cumprimento das decisões tomadas pelo Tribunal, nas ações de controle concentrado de constitucionalidade. (Grupo: ADI, ADC, ADO e ADPF; XIV FPPC- Brasília)”.
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Reflexões feitas a partir do Painel 7.33 – “Brazilian Judicial Review on the Verge of Change: Between Challenges and Innovations”, realizado no âmbito da Conferência Anual da International Society of Public Law – ICON’S, em 29.07.25, na Universidade de Brasília.

Supremo

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JOTA

Limites e possibilidades da atuação negocial do STF

A 'subjetivação' do controle concentrado de constitucionalidade brasileiro

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